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青海省学校卫生工作监督管理办法(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 17:36:22  浏览:8581   来源:法律资料网
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青海省学校卫生工作监督管理办法(试行)

青海省卫生厅


青海省学校卫生工作监督管理办法(试行)


二OO五年十二月十四日
第一章 总 则

  第一条 为加强学校卫生工作,根据《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《学校卫生工作条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》和《消毒管理办法》等法律、法规、规章的规定,结合本省实际,制定本办法。
  第二条 学校卫生工作的主要任务是:监测学生健康状况;对学生进行健康教育,培养学生良好的卫生习惯;改善学校卫生环境、教学卫生条件、学生居住条件和其它各类公共场所的卫生条件;做好食品卫生工作,杜绝食物中毒事故发生;加强对传染病、学生常见病的预防和治疗,提高学生的健康水平。
  第三条 本办法适用于本省范围内的所有普通中小学、寄宿制学校、各类中等职业学校、普通高等学校。
  第四条 教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责学校卫生工作的监督指导。

第五条 各级人民政府应当加大教育投入,保证学校卫生工作所需的必要经费。

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第二章 学校卫生工作要求

第六条 学校新建、改建、扩建校舍,其选址、设计应当符合国家卫生标准。学校的下列工作应当符合国家卫生标准和要求:

(一)生活饮用水;

(二)环境噪声;

(三)室内微小气候(温度、湿度、风速);

(四)采光、照明;

(五)黑板、课桌椅;

(六)供学生使用的文具、娱乐器具、保健用品;

(七)教学及学生生活建筑,包括教学楼、食堂、厕所、图书馆、体育馆、学生宿舍、校内理发店、招待所、洗浴场所、游泳场所、娱乐场所等。
  第七条 学校为学生提供的生活饮用水应当符合国家卫生标准。
  具备集中式供水条件的地区,学校饮用水必须使用集中式供水;不具备集中式供水条件的地区,学校使用的自备水必须按规定进行消毒、净化处理。有二次供水设施的学校,对贮藏设施必须加强消毒,自备水源必须有防护措施,在规定距离内不得有污染源。
学校应当对生活饮用水进行定期监测,对使用的自备水和二次供水,每学期开学前均应当进行监测。
第八条 学校必须认真贯彻执行《中华人民共和国食品卫生法》、《学校集体用餐卫生监督办法》等卫生法律、法规、规章。
  学校食堂和学生集体用餐应当符合教育部、卫生部《学校食堂与集体用餐卫生管理规定》的要求。按照《学校集体用餐卫生管理办法》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》和食品卫生监督量化分级管理的要求,设立专职或兼职食品卫生管理员并制定相应的职责,加强对从业人员健康检查、食堂的食品采购、餐具消毒和食品加工过程等重点环节的监督管理。学校内禁止开设饮食摊点。
  第九条 学校在安排体育课及劳动等体力活动时,应当提供必要的安全和卫生防护措施;学校不得让学生接触有毒有害物质或从事不安全工种的作业;应当注意女学生的生理特点,并给予必要的照顾。
  第十条 学校的环境卫生应当保持清洁。每年均应当开展灭蝇、灭鼠、灭蟑活动,做到环境绿化、美化。应当设立水冲式厕所,内设洗手池,厕所内应当定期消毒,保持清洁卫生。
  第十一条 学校应当把健康教育纳入教学计划。普通中小学必须开展健康教育,普通高等学校、各类中等职业学校应当开设健康教育选修课或讲座,培养学生良好的卫生习惯。学校应当根据季节、性别和年龄开展学生健康教育咨询活动,其形式可采用大课、广播、黑板报、宣传栏等。
  第十二条 学校应当建立学生健康管理制度,由当地卫生行政部门认定的医疗卫生单位每年对学生进行一次体格检查,寄宿制学校对新生应开展入校体检工作,建立学生体质健康卡片,纳入学生档案,并对学生的生长发育、营养状况进行评价、汇总上报。建立学生因病缺课登记制度,进一步加强因病休、退学档案管理。
  体格检查按照卫生部颁发的体格检查规范进行,检查结果应当及时通报学生家长。发现学生有器质性疾病的,应当配合学生家长做好转诊治疗。
  学校应当关心残疾、体弱学生的生活,加强医学照顾和心理卫生工作。   

第十三条 学校应当积极做好近视眼、弱视、沙眼、龋齿、寄生虫、营养不良、肥胖、贫血、脊柱弯曲、神经衰弱等学生常见疾病的群体预防工作。
  第十四条 学校应当认真贯彻执行《中华人民共和国传染病防治法》,设立传染病管理机构,专人负责,建立传染病疫情监测和疫情报告制度,做好急性传染病的预防和控制管理工作,发现有甲、乙类传染病的,应当及时向当地教育行政部门和卫生行政部门报告,并协同卫生行政部门做好流行病学调查和落实各项控制措施。在传染病流行期间,学校应对学生开展晨检工作。

学校应当主动配合卫生行政部门组织实施预防和控制甲、乙型肝炎、麻疹、风疹、水痘等传染病,组织学生按照有关规定接受预防接种。小学新生入学时,学校应当查验预防接种证,对未按规定接种的儿童应当督促其及时补种。
  第十五条 学校应当加强学生寝室卫生管理工作。学生寝室应当符合下列规定:住校学生人均占有寝室面积不少于2.7平方米,学生卧具应定期清洗;寝室通风、采光良好;有完善的生活垃圾收集设施,学生公寓内应有盥洗室、卫生间、洗浴场所等附属设施。[Page]
第三章 学校卫生工作管理
  第十六条 各级教育行政部门应当有一名领导分管学校卫生工作,并把学校卫生工作纳入学校工作计划,作为考评学校工作的一项内容。校长是学校卫生工作管理的第一责任人。      

第十七条 学校应当建立学校卫生管理组织,建立健全卫生管理制度,加强对学校内外环境、教室、食堂、体育馆、图书馆、学生公寓、宿舍等场所的卫生管理工作。
  第十八条 学校应当配备专(兼)职保健教师,并按照学生人数600:1的比例配备专(兼)职卫生技术人员,具体负责学校卫生工作。学校应当创造条件,组织卫生技术人员或保健教师参加业务培训,不断提高业务水平。

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第四章 学校卫生工作监督

第十九条 县以上卫生行政部门对辖区内学校卫生工作行使监督职权。按照量化分级管理的要求,增加监督频次,做到常抓不懈。其职责是:
  (一)对校内食堂和副食店进行卫生监督检查和指导,核发卫生许可证;
  (二)对校内理发店、洗浴场所、娱乐场所等进行监督检查和指导,核发卫生许可证;
  (三)对学校生活饮用水卫生状况进行监督、检查和指导,核发卫生许可证;
  (四)对学校的传染病防治工作进行卫生监督;
  (五)对学校和周边其它影响学生健康的事项进行监督和指导;
  (六)对新建、改建、扩建校舍的选址、设计实行卫生监督;
   (七)对学生使用的文具、娱乐器具、保健用品实行卫生监督。
  第二十条 卫生行政部门应当加强对学校食品卫生、饮用水卫生、传染病防治等工作的监督;协同教育、工商、公安等有关行政部门加强对学校周边环境的管理,消除影响学校卫生的各类隐患。各级卫生监督机构要深入学校宣传卫生防病知识,组织对学校负责人、校医院(卫生室)负责人和食堂经营者、从业人员的多层次、多形式培训,督促学校强化责任意识,落实责任制,在卫生监督机构的指导下,努力提高学校卫生管理水平。
  第二十一条 卫生行政部门组织对学校开展各项卫生监测、疾病控制和有价疫苗的接种、体检,应当按照物价部门规定的标准收费。

第二十二条 各级疾病预防控制机构负责对本地区的学校实施卫生监测,掌握本地区学生生长发育和健康状况;掌握学生常见病、传染病、地方病动态,并制定相应的防治计划;对本地区学校卫生工作进行技术指导和业务培训;开展学生常见病、多发病的预防工作。
  学校所在社区的卫生医疗机构应当积极协助学校做好健康教育工作。

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第五章 奖励与处罚

第二十三条 对在学校卫生工作中成绩显著的单位或个人,各级教育、卫生行政部门和学校应当给予表彰、奖励。
  第二十四条 学校违反卫生法律、法规、规章和本办法规定的,由卫生行政部门或教育行政部门依法予以行政处罚。

第二十五条 当事人对卫生行政部门或教育行政部门作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第六章 附则
第二十六条 本办法自发布之日起施行。


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从权属问题看减刑假释审理工作新格局

龙显雄

减刑假释是在我国长期改造罪犯的实践中建立的具有中国特色的刑罚执行制度,作为减刑假释的决定主体的人民法院,充分利用了该武器教育改造服刑人员,促使其早日回归社会,为构建稳定的和谐社会发挥了巨大的职能作用。随着社会的发展,人民法院在减刑假释工作中出现了一些新问题,如何最大限度地发挥减刑假释制度的功能和效益,特别是如何完善工作中存在的弊端,依然值得理论界和司法实际工作者深入探讨研究。
一、对减刑假释权属问题的思考
随着社会的发展,人民法院在减刑假释工作出现了一些新的问题,批判之声越来越隆,其中抨击最为猛烈、最为彻底的莫过于对人民法院减刑假释权力的质疑,提出重新配置减刑假释权力。
由于传统的观念认为,减刑假释是一项审判上的司法行为,所以减刑假释应该归属于人民法院。 近几年来,许多学者持反对观念,他们认为,减刑假释是一种行政奖励措施,它并没有否定原审判决确定的内容,在审裁的形式和内容上也与审判活动有着很大的区别,减刑假释权不是审判权,而是行政审核权,应归属于行刑的监管部门,而不是审判部门的人民法院。他们进一步指出,由于权属分配的错误,导致减刑假释程序繁琐,效率低下,将减刑假释案件几十甚至几百个一批一批办,一个一个监管机关办,等到办完时,有些服刑人员早已出监狱了;管者不裁,裁者不管,管与裁脱节,人民法院只履行程序意义的工作,对监管机关减刑假释建议书的审查流于形式,对监管机关报送的减刑假释案件绝大多都照批无误。减刑假释工作中出现的这一系列问题,似乎进一步证实了减刑假释权力配置错误。
在笔者看来,减刑假释权属的争议其实是一个假问题。主张将减刑假释权配置给监管部门的学者认为,“监狱对押犯的生活、劳动、学习等方面的管教应当属于行政管理的范畴,而对押犯的减刑假释虽然具有一定的司法属性,然而,它却是基于将罪犯改造成为新人的管理目标所采取的重要激励措施” ,这里他们本来是想说明对服刑人员的管教是属于行政性质的,那么为达到管理目标而采取的管教激励措施——减刑假释自然也就应该是行政性质。但是笔者在这里却得到另一种信息:减刑假释具有司法属性。虽然退一步来说,即使它确实是为行政服务的,但是其司法属性是不可否认的,减刑假释权归属于法院是有根据的。从某种意义上来说,整个刑事审判就是为了维护安全稳定和谐社会的行政管理而采取的司法活动,这种目的与手段的关系并没有改变其司法的属性,权属于人民法院的性质。笔者并不反对这样的观点,减刑假释没有否定原审判决确定的内容,在形式和内容上也与审判有着很大的区别,其权力属性不是审判权范畴。但我们并不能因此就得出其权力不能归属于法院的结论。因为我国的司法体制不同于西方国家,在权力配置上与西方国家有着很大的区别,所以我国的人民法院虽然以审判机关,但我国并不像西方那样实行三权分立制度,人民法院不仅仅是只有审判权,它同样还有部分执行权,如死刑的执行权力,罚金刑和没收财产刑的执行权力,将具有行政内容的司法属性活动——减刑假释分配给人民法院,又有何不妥。
其实,由于减刑假释权力性质的特殊性,即它同时具有司法性和行政性,“属于审判权与行政审核权的有机结合” ,其权力划分给谁都具有一定的合理性。正如陈兴良所说的那样,“权力的分配也不是绝对的,区分是相对的,关键是如何达到最佳的刑罚效果,由谁来行使是无所谓的。” 许多学者以此来否定人民法院的减刑假释权,但这句话却恰恰说明了其权属问题并不是学者所真正关心的问题,因为只要有最佳的刑罚效果,是由法院还是由监管部门行使该权力都无所谓。学者真正关心的是法院在减刑假释现实工作中存在的弊端:“程序繁琐,效率低下”和“管者不裁,裁者不管,管与裁脱节”的问题,这些弊端使得减刑假释无法发挥其应有的功效,达到最佳的刑罚效果。由于现在将减刑假释权力划分给人民法院出现了这些弊端,人们自然就向这一体制发难。但是将减刑假释权力分配给监管部门,是否就像大家所期待的那样,一切问题都迎刃而解了?反对派观点认为,减刑假释权分配给人民法院是权力配置错误,主张减刑假释权应归属于行刑部门,同时认为,在法院撤离减刑假释工作之后,成立一个减刑假释工作委员会,专门负责减刑假释的审核工作 。委员会的组成方式各不一样,有主张在市一级设立,也有主张只在省一级设立的;有人主张由监管部门、检察院、法院和社会人士组成,也有人主张由监管部门监狱管理局领导、监狱长、资深狱政管理人员、监管人员和有关专家、社会代表组成,等等。但无论哪种方式,哪些人员,减刑假释的审核工作同样要经过一定的程序,进行审查评议,效率问题并不会得到很好的解决。特别是只在省一级设立委员会的话,一个委员会要管全省的监狱和看守所服刑人员,其效率只会更加低下。其次,根据管理的成本,不可能每个监管部门都设立一个委员会,委员会成员也不可能长期驻扎在监管场所参与管理,他们审核减刑假释的依据仍旧是监管部门提供的材料,“管者不裁,裁者不管,管与裁脱节”的问题并没有得到有效的解决。所以,人民法院减刑假释工作中存在的种种弊端,与减刑假释的权力属性没有必然的联系。
当然,笔者并不否认人民法院在减刑假释工作中存在某些缺陷,导致了这些弊端的出现,在这里笔者想要声明的是,这些弊端的原因并不是其权力属性划分错误引起的,人民法院完全可以通过自身的完善来弥补这些缺陷,消除弊端。那么,人民法院在减刑假释工作存在的弊端的原因究竟是什么?
二、人民法院减刑假释工作中弊端之原因分析
人民法院在减刑假释工作中的弊端主要是:效率低下;管与裁脱节,工作流于形式;程序不规范,审理不透明。许多学者在探究这些弊端的原因时,论及了一些因素,但笔者认为,这些都只是减刑假释工作弊端的表现,如果非要将它们作为原因来看的话,它们也只能算作是表面原因。
(一)人民法院减刑假释工作弊端的表面原因:
1、认识上的偏差,导致关注程度的边缘化。一直以来法院的传统观念是以审判工作为核心,把审判作为正业,其他工作都是围绕审判工作开展的,与审判工作联系不紧密的工作得不到法院领导和一般干警的重视。虽然在最开始的时候,法院确实是将减刑假释的权力属性归纳为审判权的范畴(这可以从人民法院将减刑假释工作划分到刑事审判庭看出来),与刑事案件具有同等重要的地位。但随着实践深入,依照现行减刑假释的标准,法官发现无论在审理的内容上还是形式上,减刑假释都与审判活动具有很大区别,它只需要看看材料的真伪,工作没有技术含量,极为简单,业务能力不强的人就可以做该项工作,其在法院工作中的地位日渐冷落。有些人民法院虽然减刑假释案件占据所有案件数量的30%以上,但是很少甚至从来没有主动思考过,如何使这项工作有新的突破,如何发挥这项工作的最大功效。
2、缺乏独立的工作机构,配置的工作力量薄弱。大多数人民法院都将该项工作附属于某个庭室,如刑庭或者审判监督庭,没有设立独立的减刑假释工作机构。由于这些庭室都有自己传统的主要工作业务,刑庭的法官主要任务是审理刑事案件,审判监督庭主要是对错案或者可能判错的案件进行重新审理,随着案件的增多,工作任务的艰巨,再加上认识上的偏差,所以无论将减刑假释工作附属于哪个庭室,他们都很有充足的力量去审核减刑假释案件,最终导致效率低下,审核流于形式。在人员配备上,业务庭室都没有为减刑假释工作配备专门办理的人员,即使配备了,也只是配备年纪已高、身体状况较差,或者业务水平不出色的人员,作为工作上的照顾。
3、缺少评估管理制度,缺乏有力的工作指导与监督。绝大部分法院对案件都有一套监督、责任追究的评估管理制度,并能根据各类案件的特点细化管理规则,指导与监督法官办案,在管理上发挥巨大的作用。但很多法院都没有制定相关的管理制度,对减刑假释这类特殊案件进行细化管理。对减刑假释案件既无质量评查标准,也无监督管理措施、激励与追究责任的制度,在管理上出现真空,缺乏有力的工作指导与监督。
(二)减刑假释工作弊端的深层次原因
许多学者和实践部门人员都将减刑假释出现弊端的主要原因归结为以上几个因素,似乎只要根据以上因素,有针对性地加强减刑假释的工作力量,问题就可以轻而易举地解决了。但仔细深思一下,就会发现问题并非想象的那么简单:出现以上现象(即表面原因)的原因又是什么?作为法院领导不可能不想把这项工作干好,不可能不重视这项工作。特别是学界对人民法院减刑假释工作的非议也已经有好几年了,但是法院的改革也仅仅是将这项工作从这个庭换到那个庭,换汤不换药,都无法解决问题。这就说明人民法院至今都仍然没有找到问题的结症。
根据多年的减刑假释工作经验,笔者认为问题的结症就在于人民法院至今都无法确定一套切实可行的减刑假释标准。虽然我们规定了一系列的减刑假释法律条文,但是都属于原则性条款,在司法实践中不具有现实的操作性。因此,法官在减刑假释的过程,不知道具体要做些什么工作,如何对案件进行审裁,感到非常迷惑。没有自己的准则,没有自己的一套判断标准,法院在减刑假释工作中自然也就陷入被动的地位,除了审查一些比较原则性的法律规定外,决定减刑假释的其他标准就被动地听从于监管部门。而监管部门从自己的部门利益出发,制定了一系列符合自己部门利益的减刑假释标准,根据这些标准来确定是否给在押犯减刑假释和减多少刑。由于人民法院被动地听从于监管部门,法院的工作就变成了审查监管部门申报的材料是否违反粗线条的、原则性的法律规定,服刑人员是否达到监管部门制定的减刑假释标准。由于监管部门提交的材料一般都符合自己的标准,所以人民法院在减刑假释的审裁过程中,就主要审查这些材料是否有假,实际上把自己定位在一个监督者的身份上。人民法院将自己的工作任务锁定为对监管部门减刑假释工作进行监督,而法律明确规定监督工作是由检察院担任,人民法院在减刑假释中也就扮演了一种很尴尬的角色。因此,在减刑假释整个过程中,人民法院就给人一种画蛇添足的感觉。
把握了这点,人民法院在减刑假释工作中的一些现象就不难理解了。在减刑假释工作的弊端中,其因果关系的逻辑结构表现如下:由于人民法院没有制定自己的标准,确定减刑假释的具体规则,所以只能根据监管部门的标准来确定是否准予减刑假释,其工作任务变成只看看材料的真假,工作变得极为简单,没有必要设立单独的工作机构,也没有必要配备业务能力强的高素质人员;由于工作上没有什么作为,所以人民法院同样也制定不出监督和责任追究的管理制度,这样的工作自然也就得不到领导的重视,除了案件的数量能够说明工作量很大外,总结不出任何其它业绩;同时由于监管部门对自身工作的改进,他们对自己制定的标准有着比较严格的把关,并且还有检察院的监督,所以报送的减刑假释案件材料,每份都是符合监管部门标准的,人民法院在决定是否减刑假释时,又以他们的标准为标准,自然也就丧失了自己的自主发言权,最后只能“照批无误”,只做形式的审查;由于只作形式上的审查,特别是减刑工作更加突出,其审理程序也就变得无关紧要了,程序用不着规范,服刑人员作为当事人是否参与都无所谓。
可见,人民法院在减刑假释工作中受人指责的弊端皆源于此,不认识到减刑假释工作弊端的深层次原因,无论减刑假释权分配给谁,这些弊端都无法避免;不从深层次原因入手破除这些弊端,任何改革都只是隔靴搔痒,无法取得成功。
三、人民法院在减刑假释中的必要性
既然人民法院没有制定自己的减刑假释规则,完全按照监管部门的标准办理减刑假释案件,那么减刑假释是否还需要人民法院审裁?
人民法院之所以无法制定减刑假释的具体规则,是因为制定这些规则的难度很大。因为减刑假释案件具有一定“个性”的,很难制定出普遍适应的规则。虽然最高人民法院1997年10月28日制定了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(以下简称《若干问题的规定》),为减刑假释工作提供了一定的法律依据,但是该规定过于简单粗糙,过于原则。《若干问题的规定》第一条规定:“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,在执行期间,如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现的,或者有立功表现的,可以减刑;有重大立功表现的,应当减刑。”实践中,什么是“立功表现”还好把握,但如何把握“确有悔改表现”难度就大了。由于立功表现的并不多,绝大多数在押犯减刑的依据都是“确有悔改表现”,如何理解“确有悔改表现”又显得至关重要。在《若干问题的规定》中确立了审查“确有悔改表现”的四个标准,“‘确有悔改表现’是指同时具备以下四个方面情形:认罪服法;认真遵守监规,接受教育改造;积极参加政治、文化、技术学习;积极参加劳动,完成生产任务。”由于“认罪服法”和“接受教育改造”主要是一个人的主观心理活动,在实践中很难量化成为客观的内容;而“认真遵守监规;积极参加政治、文化、技术学习;积极参加劳动,完成生产任务”在实践容易量化,同时监管部门为了自己的部门利益,自然厚此薄彼,大多监管部门都将“积极参加劳动,完成生产任务”作为减刑的主要依据。监管部门确立的这套减刑假释标准,实践已经证明并不怎么成功(对此学者的论述甚多,笔者在此不再多述),限制了减刑假释制度在构成和谐社会中应有的作用。
从《若干问题的规定》中确立减刑的四个标准来看,“认罪服法”排在最前面,应该是最重要的,其次是“认真遵守监规,接受教育改造”。“积极参加劳动,完成生产任务” 在四个标准中排在最后面,其作用地位应该是最小的。但是监管部门为了自己的部门利益,在实践中将“劳动”标准作为最主要、最重的减刑依据,将四个标准的作用地位完全倒过来。实践中,那些老弱病残的服刑人员由于客观的身体条件,劳动分数少,就很难获得减刑假释。作为监管部门确立这样的标准,是无可非议的,因为我们无法强求哪个部门、哪个人不为自己的利益考虑,但立法者在制度的设计上,必须还要设立一个机关站在超脱的地位,对减刑假释案件进行评议,做到公平、公正。这也是为什么许多学者虽然主张撤销人民法院的减刑假释权,但在人民法院撤离减刑假释工作之后,他们异口同声地主张要设立一个减刑假释委员会,来替代人民法院的工作。但无论这个委员会怎样组建,怎样设置,他们都不如人民法院有优势,没有谁比人民法院更能胜任这项工作。
当然,人民法院在减刑假释工作中存在的缺点,确实不容忽视,但人民法院完全可以通过自身的改革来加强减刑假释工作力量,解决好这些问题,做到除弊兴利。
四、构建人民法院减刑假释工作新格局之设想
可见,人民法院在减刑假释工作中,虽然存在一些缺陷,但是其工作环节是减刑假释必不可少的,不能通过撤销人民法院的减刑假释权来消除现有的弊端,正确的道路是对现有的减刑假释工作进行改革,构建新的工作格局。根据上述的原因分析,笔者对构建人民法院减刑假释工作新格局,提出以下设想。
1、设立独立的机构是前提条件。
正如笔者前面所述,人民法院要将减刑假释工作做好,工作并非我们想象的那么简单,有许多工作要求我们去做,而且是要主动地去做。就人民法院现在的情况来说,审判业务发展已经比较成熟,减刑假释仍需要我们去摸索、创新,其任务比审判工作更为艰巨,需要大力加强现有的力量。再加上减刑假释案件的审核与审理案件行使审判权有着很大的区别,具有一定的独特性,人民法院很有必要对减刑假释工作设立一个独立的机构,配备业务能力较高的人员。这是加强减刑假释工作的前提条件,没有这个前提条件,其它工作也就无从谈起,因为人民法院怎样去把握减刑假释工作仍需要摸索、总结,没有强兵干将这项工作是完成不了的,再好的设想都只是空中楼阁。
2、制定符合减刑假释审理特点的具体规则是重点,也是关键。
由于监管部门的减刑假释标准具有缺陷,人民法院作为一个最终的裁判者,应该对“确有悔改表现”确立自己的标准,在减刑假释中发挥实质性的作用。这项工作是比较艰巨的,因为世界上还没有成功的规则可供我们借鉴,需要我们在实践中不停地研究、总结,为减刑假释工作创造出划时代意义的新局面。
在减刑的四个标准当中,“认真遵守监规;积极参加政治、文化、技术学习;积极参加劳动,完成生产任务”,监管部门已将其在日常管理中进行了量化,比较容易把握,但服刑人员是否“认罪服法”和“接受教育改造”,就需要法官充分地发挥自己的智慧去判断。“认罪服法”、“接收教育改造”虽然是服刑人员的主观心理活动,但是我们还是可以从一些客观现象进行分析判断。如对罚金、附带民事诉讼的赔偿,有能力执行能力,而拒不交付或者赔偿的,很难说已经认罪服法了。这方面的工作还有待进一步研究。
3、规范审理程序,确保案件公正。
以前对减刑假释案件只进行书面的形式审查,作为扮演一个监督者的身份,不存在审理程序规范问题。现在要对减刑假释案件做出实质性的审理,程序的规范性也应纳入改革日程。鉴于减刑案件的数量及其性质的特殊性,不可能像审理刑事案件那样来审理减刑案件。笔者认为,采取在监管部门集中审理的方式是比较合适的。在监管部门提出减刑建议之后,人民法院可以在监管部门内举行集中审理,一次审理十几个、几十个都可以,让减刑的服刑人员参与,部分其它服刑人员可以旁听,规模可大可小。这样既保证了案件的公开、公平、公正,教育了其它服刑人员,同时又加强了法官与服刑人员的接触。
4、改变工作方式,加强与监管部门协调、交流。
由于减刑假释工作的特殊性,我们还得改变过去被动性的工作方式,变被动位主动,需要有更多的时间走出去调查、了解情况,建立服刑人员和相关的人员(如被害人)的信息资料库,对数据进行统计、分析,加强对减刑假释程序问题的研究。人民法院还应该主动与监管部门加强交流,在工作上做好协调配合。如经常出现几个监管部门同时向人民法院报送减刑假释材料,使得案件积压在一起,大大地影响了工作效率。
总之,构建减刑假释审理工作的新格局,首先要澄清认识,变形式审查为实质审理,以改革此项内容为中心,在人力保障、程序规范、部门协调上相配套,为减刑假释工作开创一个新的局面。



“《物权法》第一案”中的法律溯及力问题探析
──张三诉李四返还占用房屋纠纷案
陈沛蓉

  【问题提示】
  承租人曾与XX市政府房管部门签订公房租赁合同。在落实政策公房改为私房发还给私人所有后,承租人是否与私房所有权人继续原公房租赁合同关系?如果恶意占有行为发生在《物权法》实施之前,且持续至《物权法》实施之后,法院判决时援引《物权法》的相关规定,是否与“法不溯及既往”的原则相冲突?
  【要点提示】
  房屋所有权人通过“公改私”取得了房屋所有权。根据“所有权变动不破租赁”规则,原属公房时成立的租赁合同关系,在租赁期限内不因房屋由公房转为私房而受影响,原承租人与私房所有权人应当继续原来的公房租赁合同关系直至原公房租赁合同期限届满。但原公房租赁合同期满之后,若租赁双方不续签租赁合同,则承租人与私房所有权人之间不再存在租赁合同关系。如果承租人既不与私房所有权人签订租赁合同,又不交纳租金,还拒不退还房屋,这样的行为即构成恶意占有。如果恶意占有行为发生在《物权法》正式实施之前,但一直持续至《物权法》正式实施之后,那么法院援引《物权法》的相关规定判案,并不与“法不溯及既往”的原则相冲突。
  【案例索引】
  一审:XX省XX市XX区人民法院(2007)芙民初字第XXXX号(2007年10月8日)
  【案情】
  原告:张三。
  被告:李四。
  原告张三诉称:2003年12月,XX市处理私房改造遗留问题领导小组办公室(以下简称私改遗办公室)落实房屋政策,将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权发还给张三所有。落实房屋政策前,该房屋内西侧北向房间由李四从XX市政府房屋管理部门租住。落实房屋政策且原公房租赁合同到期后,原租住人李四既不与张三继续签订房屋租赁合同,也不继续交纳房屋租金,更拒绝退还房屋。2007年5月,私改遗办公室已安排李四在XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋居住,但李四仍然拒绝退房。为维护张三的合法权益,请求法院判令李四立即腾退XX市XX区XXX巷X号X楼房屋;李四向张三赔偿从2003年12月起至2007年9月止的房屋租金损失7 050元。
  被告李四辩称:李四与张三之间没有签订房屋租赁合同,双方不存在房屋租赁合同关系。对私改遗办公室落实房屋政策将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋所有权“带户发还”给张三没有意见,但私改遗办公室安排的XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋面积太小,且李四正在对该住房进行装修。如果张三补偿李四经济损失6 500元,那么李四同意退房。否则,请法院依法公正处理,驳回张三的诉讼请求。
  XX省XX市XX区人民法院经审理查明:
  2003年12月5日,私改遗办公室落实房屋政策,将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权“带户发还”给张三。2005年9月29日,经XX市房屋产权管理局权属登记,XX市XX区XXX巷X号X楼房屋(建筑面积为XX.XX平方米)归张三所有,张三已领取该房的房屋所有权证。XX市XX区XXX巷X号X楼房屋于1959年被“私房改造”,落实房屋政策“带户发还”产权前,该房屋内的西侧北向房间(使用面积14.30平方米)作为公房由李四租住,每月租金为21.58元。落实房屋政策“带户发还”产权后,李四未与张三签订《“私改遗”发还房屋“带户发还”续租合同》,且既不支付租金,又不退还房屋。双方为此多次交涉、协商未果。2007年5月,私改遗办公室将李四安置在XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋居住,李四已办妥该房的入住手续,但仍然拒绝腾退XX市XX区XXX巷X号X楼房屋。
  上述事实,有房屋所有权证、私改遗办公室的证明及当事人陈述等经庭审质证的证据证实,足以认定。
  【审判】
  XX省XX市XX区人民法院经审理认为:
  张三对XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权已经权属登记,应受法律保护。在该房落实房屋政策发还产权前,李四与XX市政府公房管理部门签订有公房租赁合同。然而,在公房租赁合同的租赁期间内,租赁物XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权发生变动,发还给了张三,之后李四与张三未签订续租合同。根据《中华人民共和国合同法》第二百二十九条的规定,租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力,因而本案中在原公房租赁合同的租赁期间内,原公房租赁合同对李四与张三仍然有效。但在原公房租赁合同期限届满后,李四则应与现房屋所有权人即张三续签租赁合同。如果双方未续签租赁合同,则承租人李四理应腾退房屋给张三。本案中原公房租赁合同的租赁期间届满后,李四未与张三续签租赁合同,而且私改遗办公室又已另外给李四安排了住房,故李四对XX市XX区XXX巷X号X楼房屋占有的依据即本权为租赁权已经丧失,李四拒绝腾退该房给张三已构成恶意占有,因而张三对被李四恶意占有的房屋依法享有返还请求权。同时,李四应对恶意占有期间给张三造成的房屋租金损失承担赔偿责任。参照XX市落实房屋政策文件的有关规定,并根据公平原则,房屋租金损失以原公房租赁合同租金的5倍为标准确定为宜,即自2004年1月1起按每月107.90元计算至2007年9月止。另外,虽然李四的恶意占有行为发生在《物权法》施行前,但其行为一直持续存在至《物权法》施行后,即《物权法》生效后,李四的恶意占有行为仍在继续,故本案适用《物权法》与“法不溯及既往”的原则并不冲突。综上,依照《中华人民共和国物权法》第三十九条、第六十四条、第二百四十二条、第二百四十三条的规定,判决:一、李四搬出XX市XX区XXX巷X号X楼房屋,并移交给张三;二、李四赔偿张三房屋租金损失4855.50元。
  一审宣判后,当事人未在法定期限内提起上诉,判决已经产生法律效力。
  【评析】
  一、正确理解和适用《物权法》中有关法律溯及力的规定
  本案于2007年6月25日起诉至法院,于2007年9月19日开庭审理,于2007年10月8日作出一审判决。众所周知,《物权法》于2007年10月1日起正式实施。这样本案就成了在我国《物权法》正式实施后,第一起适用《物权法》进行审理并作出判决的案件。那么本案判决援引《物权法》的有关规定,是否违反了“法不溯及既往”的原则?
  根据法律适用的一般原则,新实施的法律一般没有溯及力。本案原告起诉时,《物权法》尚未正式实施,故原告只能依据《民法通则》的相关规定主张自己的权利。但在审理本案时,合议庭经合议认为,《物权法》已于2007年10月1日起正式实施,而这时被告李四仍然侵占原告张三的房屋,这种恶意占有行为一直在持续,故本案援引《物权法》第三十九条、第二百四十二条、第二百四十三条的规定作出判决,与“法不溯及既往”的原则并不存在冲突。
  “法不溯及既往”是各国普遍遵循的法制原则。我国也将“法不溯及既往”作为重要的民事立法原则之一,《物权法》也不例外。之所以要“法不溯及既往”,是因为法律要保护权利,要维护秩序,特别是对于《物权法》的立法目的而言尤其如此,以前依法成立的财产关系不论是否符合现在《物权法》的规定,都应当保持其稳定,这样才能保护已合法取得的物权,避免因法律的变动而带来不必要的纷争。这也是全国人大常委会法制工作委员会民法室编著的《解读》一书中对《物权法》溯及力问题的明确解读。例如《物权法》第七十四条是关于车库、车位归属的规定,但不能说《物权法》作了这样的规定,现在的车库、车位就都要根据这条规定重新确定权利归属。从溯及力的角度来看,《物权法》的实施时间也是处理有关问题时如何适用《物权法》的标尺。因此正确理解《物权法》的不溯及既往规定,对于正确适用《物权法》无疑是相当重要的。
  二、《物权法》中关于所有权的规定与《民法通则》中相关规定之比较
  根据《合同法》的相关规定,租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力,此即“所有权变动不破租赁”规则。所有权变动后,原租赁期间届满,如果双方没有继续签订租赁合同,那么承租人继续占有所有权人的房屋,这在法律上即构成一种侵权行为。《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益、处分的权利”。在《物权法》出台之前,一般认为《民法通则》第七十一条规定就是认定和保护财产所有权的直接法源。民法上对财产的占有分为合法占有与非法占有。对财产的合法占有一般不会发生侵权现象。对财产的非法占有,即占有人是在一是没有合同依据,二是没有法律依据的情况下进行的占有。非法占有是一种侵权的违法行为,受害者当然可以依据《民法通则》有关保护财产所有权的规定,以请求侵权行为人停止侵权、返还财产、赔偿损失等方式来保护自己的财产权益。而如果根据《物权法》第二百四十二条“占有人因使用占有的不动产或者动产,致使该不动产或动产受到损害的,恶意占有人应当承担赔偿责任”、第二百四十三条“不动产或动产被占有人占有的,权利人可以请求返还原物及其孳息,但应当支付善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用”的规定主张权利,则两相比较而言,后者的规定更具体,更细化,也更具有可操作性。
  三、什么是善意占有?《物权法》对善意占有哪些规定?
  善意占有是指占有人不知道或不应知道其不具有占有权利的占有,以及占有人占有该财产在主观上是没有过失的,是善意的。反之,如果占有人明知其无权占有或他人对其有无合法占有的权利表示质疑后还继续占有,则应认为是恶意占有。当然在一定条件下,善意占有也可能转化为恶意占有。善意占有制度在《物权法》出台之前,一直只是处于一种理论形态,而在司法实践中却没有直接的法条可供援引。如今《物权法》第二百四十二条、第二百四十三条即从正反两个方面规定了善意占有制度。根据《物权法》的善意占有规定,可以确定善意占有人占有他人财产时,即使造成财产损害也不应承担赔偿责任;而善意占有人对其占有的财产进行维护支出的必要费用,则还可要求财产所有人支付,从而强化了对善意占有人合法权益的法律保护。
  总之,本案援引《物权法》关于善意占有的法律规定进行裁判,将超过租赁期限而不续签租赁合同,又不腾退房屋的持续侵权行为认定为恶意占有,这样既解决了行为性质的认定问题,又解决了《物权法》在本案法律适用中的溯及力问题,因而处理是恰当的。本案一审宣判后,当事人未提起上诉,息诉服判,也说明了法院对本案的裁判是正确的。
(编写人:陈沛蓉;
一审合议庭成员:江涛 廖建平 陈宏时;
作者单位:长沙市芙蓉区人民法院)


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