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山西省科学技术进步奖励办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-16 02:48:59  浏览:9500   来源:法律资料网
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山西省科学技术进步奖励办法

山西省政府


山西省科学技术进步奖励办法
山西省政府



第一条 为奖励在推动科学技术进步中做出重要贡献的集体和个人,充分发挥广大科技人员的积极性创造性,更好地促进我省经济和社会发展,特制定本办法。
第二条 本办法所指奖励范围只限于自然科学技术领域。包括:应用于社会主义现代化建设的新的科学技术成果,推广、转让、应用已有的科学技术成果,科学技术管理、标准、计量、科学技术情报以及理论成果等。
第三条 具备以下条件之一的可以申请省级科学技术进步奖:
(一)应用于社会主义现代化建设的新的科学技术成果(包括新产品、新技术、新工艺、新材料、新设计、生物新品种、资源新发现、新药品和新医疗方法等),属于:
(1)在国内、省内本行业先进的;
(2)经过实践证明具有较大经济效益或社会效益的;
(二)在推广、转让、应用已有的先进的科学技术成果工作中,做出创造性贡献,并取得较大经济效益或社会效益的。
(三)在科学技术管理和标准、计量、科学技术情报等工作中,做出创造性贡献,并取得显著的经济效益或社会效益的。
(四)在基础理论、应用基础理论研究中具有较高学术水平,做出创造性贡献,并取得显著效果的。
第四条 获得第三条(-)、(二)、(三)款的应用成果项目,按其科学技术水平、经济效益、社会效益和对科学技术进步的作用大小分为三等:
奖励等级 荣誉证书 奖金
一 荣誉证书 三千元
二 荣誉证书 二千元
三 荣誉证书 一千元
第五条 获得第三条(四)款的理论成果项目,按其学术水平、实用价值大小分为二等:
奖励等级 荣誉证书 奖金
一 荣誉证书 六百元
二 荣誉证书 四百元
第六条 对社会主义现代化建设有特殊贡献,经济效益或社会效益特别显著的科学技术进步项目,经省人民政府批准授予特别奖,给以重奖。
第七条 省科学技术进步奖的报批程序:
(一)一个单位完成的科学技术进步项目,按照隶属关系逐级上报。由完成单位或个人报地、市科委或省直主管厅、局初审。
(二)几个单位共同完成的科学技术进步项目,由有关单位共同提出申请,主持单位报地、市科委或省直主管厅、局初审。
(三)国防科技工业系统的民用或军民兼用的科学技术进步项目,由完成单位或个人报省国防科工办初审。
(四)中央各部门驻山西的单位完成的直接为山西省服务的科学技术进步项目,由完成单位负责初审。
初审单位对一、二等奖项目提出建议,报省科委审批,三等奖项目由各初审单位评定,报省科委备案。
第八条 设立省科学技术进步奖评审委员会,负责对申请省科学技术进步一、二等奖的项目进行审定,并向省人民政府推荐特别奖项目。
第九条 凡申报山西省科学技术进步奖的单位或个人均需交纳评审费。单位申报交纳三十元(其中十元交地、市科委或省直厅、局,二十元交省科委),个人申报交纳十元(其中五元交地、市科委或省直厅、局,五元交省科委)。
第十条 奖金
(一)省科学技术进步奖的特别奖和一、二等奖由省财政专项经费中支付。
(二)省科学技术进步奖的三等奖,各地、市批准的由批准地区地方财政中支付,省直厅、局批准的由事业费中支付或从项目本身取得的经济效益中提取。
(三)省科学技术进步奖的奖金,按照贡献大小发给做出创造性贡献的集体或个人,不得搞平均主义,对做出主要贡献或突出贡献者,应予重奖。
第十一条 获奖项目的奖金不得重复发放。已获奖金的项目又被上一级评审委员会评为高一级的奖励项目,则上一级只发给奖金的差额部分。
第十二条 省科学技术进步奖获得者的事迹,应记入本人档案。
第十三条 推荐和评定获奖项目,必须实事求是,严肃认真。对营私舞弊、弄虚作假的,应根据情节轻重,严肃处理。如发现获奖项目有弄虚作假,剽窃他人成果的情况,经查明属实,应撤销其奖励,并根据情节轻重,严肃处理。
第十四条 经批准的省科学技术进步奖项目,在授奖前应予公布。自公布之日起两个月内如有异议,由初审单位提出处理意见报省科学技术委员会裁决,期满无异议的即行授奖。
第十五条 本办法由山西省科学技术委员会负责解释,并会同有关部门制定实施细则。
第十六条 本办法自发布之日起施行。《山西省科学技术研究成果鉴定、推广、奖励试行办法》同时废止。



1985年7月10日
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论新《决定》对我国司法鉴定制度的解构

颜   雷
(西南民族大学 四川 成都 03级法学2班)

[摘要]随着司法活动的不断发展,我国现行的司法鉴定制度一直隐含着的种种弊端日益暴露出来,表现在运行机制不太顺畅:有鉴定决定权的冲突,鉴定标准任意不统一,鉴定对象模糊三点;法律制度的不完善;管理体制的不健全:包括鉴定主体不独立,鉴定人故意作虚假鉴定,等等。这些制度方面的缺陷迫切要求我们对现存制度进行全面地解构与完善,而2005年10月1日起施行的《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)正好解决了其中一些问题。鉴定机构独立且审鉴分离,鉴定人资格的确定以及鉴定人负责制度的实行,都对司法鉴定体制有了很好的完善。尽管《决定》对司法鉴定的问题作了些解决,但我国的司法鉴定体制还需要进一步完善,譬如鉴定管理、审查监督、鉴定结论质证、质量保证、司法救济等制度方面的完善。总之我国司法鉴定工作任重道远。
[关键词]司法鉴定 制度缺陷 制度完善

  作为具有相当专门知识的司法鉴定工作,在我国其为处理各种案件提供线索、收集证据、审查核实证据和保护公民合法权益等方面起到了不可替代的重要作用,但随着社会的进步和科学技术的发展,以及诉讼当事人与参与人智能水平的提高,各类案件中涉及的专门性工作的增多,难度的增大,对司法鉴定工作的要求也越来越高。然而我国司法鉴定工作在制度建设方面显得滞后,暴露出一系列的问题。2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》。其中规定对我国现行的司法鉴定制度中的这些问题有了很好的解决。《决定》的实施对我国司法鉴定工作的制度建设起了相当大的作用,是我国的司法鉴定制度向最终完善迈进的重要一步。
  
一、《决定》前我国司法鉴定的运行机制问题。
我国司法鉴定的运行机制不太顺畅。这有以下几个方面:
(一)、鉴定启动的冲突
  关于谁有权启动鉴定程序的问题,在我国依据现行法律、法规,尤其是《刑事诉讼法》《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《仲裁法》等程序法中有关的原则规定,鉴定的启动权主要还是掌握在公、检、法三机关司法人员手中.即鉴定程序的启动依赖于司法人员的职权行为。尤其案件进人审判程序后对相关技术问题是否进行司法鉴定,取决于法官的认知。虽然当事人可以提出申请,但没有决定权。这就在一定程序上剥夺了当事人的合法权益,同时也违背了人民法院作为审判机关中立地位的原则。由此引出的后果就是司法公正目标难以实现。当然根据“谁主张、谁举证”的原则及司法部颁布的《司法监定通则(试行)》,这一状况在一些省市有些改观,一些司法鉴定机构在受理司法机关、仲裁机构鉴定委托的同时,也受理当事人或委托代理人的鉴定委托,但多数是在进人审判阶段之前。不言而喻.这种合法权益在相大程度上还是受到限制。另外,由于在司法实践中,公、检、法都有权决定进行司法鉴定,就常常会导致各机关分头鉴定,相互冲突,一个刑事案件可能会产生多份鉴定结论,有的是一致的,有的却不一致,甚至结论截然相反,导致许多不好的结果。
  因此,应该统一鉴定决定权的行使,对鉴定决定权纷乱的情况进行整合,在诉讼中应由人民法院统一行使鉴定决定权,公安和检察机关可以根据需要向人民法院申请鉴定令。对于诉讼外或诉讼前的鉴定委托,可由当事人自行决定。最终为一个目的,即得出一份标准而不致冲突的结论
 
(二)、鉴定标准的竞合
  说道标准,鉴定标准就是鉴定结论的根本保证,是衡量鉴定结论正确与否的尺度。我国由国家发布的标准很少,鉴定标准大部分是部门制定的,未经过立法程序,不具有法规性质。例如,我国目前尚未制定统一的适用于普通伤害案件的人体伤残程度的鉴定标准,因此在普通伤害案件的人体伤残等级鉴定时,鉴定人常常随意适用各种鉴定标准,造成许多不必要的矛盾和问题。由于诸多标准适用范围不同,宽严不一,有的还存在相互冲突,造成鉴定秩序和鉴定结论十分混乱,使诉讼当事人对鉴定结论常常发生争议。《决定》需对此作出相应规定。
所以,我们需要制定统一的具有法规性质的标准。这些标准的制定应充分考虑到如下几点:①符合法律的规范;②要有利于统一鉴定人的鉴定尺度,避免随意裁量;③有利于非专业人员理解标准原义,防止发生歧义;④有利于其他行业借鉴;⑤有利于与国内外相关专业的鉴定标准进行比较和交流,等。

(三)、鉴定对象的不确定
鉴定对象是鉴定结论产生的物质基础和依据。鉴定结论是一类独立的法定证据,而作为产生鉴定结论物质基础和依据的鉴定对象,只有得到法律认可,鉴定结论来源才具有合法性。我国尚未用法律形式具体确定,只是原则性地规定了“专门性的问题”。司法实践中,公安部和最高人民检察院的鉴定规则中只对鉴定对象作了几大专业的限定,而无具体规定。这样使鉴定的范围过窄或过宽,实践中难以操作和把握。如我国刑法、刑事讼法修改后,原属检察机关管辖的涉及财会业务的经济犯罪的司法会计鉴定,公安机关因无此鉴定门类而无力承担,许多地方出现了这类案件无人问津的情况,影响了鉴定工作的顺利进行。
因此,应当用法律形式固定鉴定对象,这样才能使鉴定结论的来源具有合法性,才能经得起法庭辩论。另外,法律上确认鉴定对象时,须对其以统一标准(上述)进行科学分类。我们需要考虑司法鉴定工作是一种非常专业的、科学的,需要以其确定性、合法性来作为诉讼中的证据。所以绝对不能模糊。而《决定》第十七条具体规定了三类司法鉴定的对象: 即法医类鉴定,物证类鉴定和声像资料鉴定,就解决了司法鉴定机构受理鉴定的范围不明确,普遍存在着随意性和重复性的问题。

(四)、我国司法鉴定的法律制度不完善,以《刑事诉讼法》的规定为例:
《刑事诉讼法》第120条第二款对刑事案件中人身伤害的重新鉴定作出了明文规定,即:“对人身伤害的医学鉴定有争议需要重新鉴定或者对精神病的医学鉴定,由省级人民政府指定的医院进行。”这一规定旨在解决重新鉴定中的疑难争议问题,但是该条文自身却存在缺陷,它容易混淆医学鉴定和法医学鉴定。医学鉴定是指临床医疗诊断方面的鉴定,而法医学鉴定是运用医学、生物学、化学和其他自然科学的理论与技术来解决法律上有关问题的一门科学,包括勘验现场、检验活体、尸体、物证、毒物以及审查其他有关医学方面的材料,为侦查、审判案件提供记据材料。两者混淆,不分你我,在实践中法医和临床医师也会混而不清。而目前我国各个有关的医院中都不设法医,所以由省级人民政府指定的医院进行人身伤情重新鉴定右客观上是非常困难的。如果各有关的医院都配备专职法医,将使得医院结构庞大而复杂。这是不现实的。
因此,需要完善我国的法律制度,纠正立法偏差,将鉴定问题纳人《刑事诉讼法》“总则”的“证据”章中,以避免司法实践中引起歧义,同时在法理上也更加严谨。《决定》从司法鉴定登记管理到鉴定人资格,到鉴定机构独立,到鉴定人责任,再到鉴定对象等多方面作了规定,就是对司法鉴定法律制度的不断完善。其中规定的法医类鉴定,包括法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定和法医毒物鉴定。就明确了法医学鉴定的类容,将其与医学鉴定区分开来,补充和完善了《刑事诉讼法》对这一规定的不足。

二、 对司法鉴定的管理体制的健全
之前,我国司法鉴定管理体制上存在着鉴定机构不独立,鉴定人故意作虚假鉴定等许多问题,对司法鉴定工作的进行有很多的影响。《决定》对这些问题做了规定:  
(一)、鉴定机构独立与审鉴分离  
  首先,体制不健全表现在司法鉴定机构的设置不合理。主要又体现在鉴定机构不独立上。我国司法鉴定机构的设置曾独具特色,是半个世纪以来的司法实践中自然形成的部门分设体制。主要是公安机关、人民检察院、人民法院为了侦查检察和审判活动的需要分别建立的鉴定组织体系,还有经国家批准的少量高等院校、科研机构和专业单位成立的社会鉴定机构及行业鉴定机构。这种结构体制导致司法鉴定机构不可能有独立的法律地位,而是隶属于司法机关或特定的科研机构与事业单位。尤其附属于司法机关的格局,弊端十分明显,容易产生许多有违程序公正的情况,这无疑降低了鉴定结论的权威性、正当性和可信性.破坏了司法中立原则。〈决定〉第八条规定,各鉴定机构之间不再有隶属关系;鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务,也不受地域范围的限制。 这样,司法鉴定机构从司法机关及有关机构中分离出来,取得了独立的主体地位,实行单一化运作。司法机关不再扮演既是执法者又是举证人,既是裁判员又是运动员的角色,司法鉴定工作将更好的进行。
  《决定》解决了鉴定机构的独立性问题。鉴定活动是一个科学分析、检验和判断的过程,科学性是其本质属性,同时司法鉴定又是一种具有程序正义性的诉讼活动,鉴定的程序必须符合现代程序法治的精神,能够体现司法公正的程序要求。这就不仅要求鉴定人在客观上必须运用科学的方法和手段,借助科学和仪器设备,进行科学分析和推理,而且还要求鉴定人必须保持中立。为此,《决定》考虑到侦查工作的需要保留了侦查机关的鉴定机构,取消了人民法院和司法行政部门的鉴定机构,从而解决了有悖于司法公正的“自审自鉴”问题。

(二)、规定鉴定人资格
  体制不健全还表现在对鉴定人的鉴定资格、培训考核升、工作规程等方面没有完整的规定。因此会出现鉴定人故意作虚假鉴定的现象。我国在这方面的责任规定不够,鉴定人故意做虚假鉴定所应承担的责任包括刑事责任和行政处罚责任。刑事责任主要是《中华人民共和国刑法》第305条伪证罪。行政处罚责任依据《决定》第13条第1款、第2款的规定,且主要是“因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失”和“拒绝出庭”两种情形。显然“严重不负责任”、“当事人合法权益造成重大损失”都是难以确定的情节,对鉴定机构、鉴定人错误鉴定如何追究责任恐怕是一个非常现实的问题。
解决这一问题要从源头抓起,《决定》所确定的鉴定人资格取得的条件为以下三者之一:(1)相关司法鉴定专业的高级技术职称;(2)鉴定专业技术职称或者相关专业本科学历,从事相关工作5年;(3)从事的司法鉴定业务相关工作十年以上经历,具有较强的专业技能。虽然这些条件是相当严格的,但它从开始就作规定,多少预防了素质较低的人进入司法鉴定领域进行鉴定工作的情况。不过笔者还认为,应该更具体的规定鉴定人作假的责任承担情形,同时避免鉴定人员与司法机关有所关联,如相互勾结或受胁迫、利诱等,要加大这方面的惩处力度。《决定》九至十四条也做了规定。其中实行鉴定人负责制度的规定就很好。

(三)实行鉴定人负责制,确立鉴定人责任制度。
  鉴定人应当独立进行鉴定,对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定,对鉴定意见有不同意见的,应当注明。以往按我国三大诉讼法的规定,鉴定必须由具有相应技术知识的自然人进行,个人签名,个人承担责任,而按我国医疗事故鉴定办法的规定,鉴定必须由医疗事故鉴定委员会进行,集体签名,集体承担责任,这实际上回避了鉴定人的个人责任。《决定》消除了各部门的冲突和矛盾,同时也有利于鉴定责任的追究,这也是遏制司法鉴定腐败的一个重要举措。
  另外,鉴定人出庭接受质证,是保证法官能够对鉴定结论进行有效审查的前提和基础,同时也是解决多次鉴定、重复鉴定的关键。根据《决定》的规定,在出现争议鉴定结论时,鉴定人必须根据法官的要求出庭作证,这是一项强制性的规定,也就意味着是鉴定人的义务,经人民法院依法通知,拒绝出庭作证的,还要承担相应的法律责任。这样从法律上保证了鉴定工作的进行。

  三、由《决定》引发的对完善司法鉴定制度的进一步构想
《决定》对我国司法鉴定制度中存在的一些问题作出了解决,但是还远远不够。因为不仅现在尚有许多问题未解决,在将来的实践中还会出现更多新问题。所以我们需要在实践及理论中不断对司法鉴定制度进行完善。
  第一,要确立现代司法鉴定的理念,
“诉讼制度和程序的真正永恒的生命基础在于它的公正性”,“公正在诉讼领域的意义始终带有根本性。因此司法鉴定的改革应当围绕公正这一主题来展开,树立公正中立以及鉴定程序公开公平的司法理念。司法鉴定公平、公正的理念要深入人心。至于如何深入,加大宣传力度是一个很重要的方面,司法鉴定体制的内部建设更为重要。具体到司法鉴定工作中,建立健全司法鉴定管理体制是尤为必要的,优良的管理,可以对司法鉴定工作人员职业素质的提高起到很大的促进作用。实行鉴定人负责制度,可以保证司法鉴定人员的责任心,避免虚假鉴定的出现。对监督制度、救济制度的建立和完善,是对公平、公正进行司法鉴定工作的进一步保障。总之最终要使得司法鉴定工作有序、顺利的进行,确立现代司法鉴定体制。
  第二,建立一个切实可行的司法鉴定管理体制,如《决定》中司法鉴定登记管理制度,鉴定机构的独立等。
  现行司法鉴定管理体制因其与司法体制改革的目标和要求相去甚远,其制度性弊端已经严重影响到司法权威和司法公正的实现,必须彻底改。要严格分离司法活动与鉴定活动,鉴定活动只能由司法鉴定人和鉴定组织实施,侦查活动只能由侦查员、检察员及其部门行使,要坚持“勘鉴分离”、“侦鉴分离”“检鉴分离”等原则,司法机关指定司法鉴定时决不能让参加过侦查、批捕、起诉活动的人员进行鉴定。这样不仅能保持司法鉴定工作的独立性,还可以使鉴定工作更高效,更科学,更合理。笔者认为,应建立以政府行政管理、宏观监控为主,行业自律为辅的管理体制:我国现今处于并将长期处于行政管理型社会。与此相适应,我国对社会行业的管理体制目前仍定位于以政府行政管理、宏观监控为主。我国加入WTO 后,为了适应入世的需要,我国的司法鉴定管理体制要与国际接轨,在鉴定服务市场上与各国水平相一致。因此,为保护和规范鉴定服务市场,更好地服务于司法主权独立,必须建立政府为主,以行业协会的自律管理为辅的管理体制。同时,要根据形势的发展变化,有目的地引导司法鉴定行业逐步建立适合自身发展规律和特色的自律机制。在条件成熟时,逐步实现政府和协会的合理分工,将资格授予、行业准入、继续教育、对外交流、行业一般性惩戒等职能交给协会行使。
  此外,建立并完善司法鉴定的宏观监管制度:明确司法行政机关作为司法鉴定工作的主管机关后,其应立即着手建立完善包括:司法鉴定机构的名称管理制度;司法鉴定人的继续教育制度;司法鉴定人的职业道德和执业纪律规范;司法鉴定机构的执业规则和内部管理制度;司法鉴定机构的定期评估检查制度,实现对鉴定行业的动态管理;司法鉴定机构和鉴定人的资质制度;机构和人员违法行为的行政和行业处分、行政处罚和法律责任制度;对司法鉴定活动的司法监督和社会监督制度等等各种制度规范。通过各项制度的建立,实现对司法鉴定工作全过程的系统完备的监督管理,规范行业服务,促进可持续发展。
  第三,完善司法鉴定的审查监督制度,
西部地区可持续发展的法治基础----从西部地区生态环境法律保护为视角

常祯


[内容摘要] 可持续发展问题对人类生存与发展具有非常重要意义。西部地区是国家的生态屏障,其可持续发展问题,不仅关系到西部地区经济社会的顺利发展,而且关系到整个国家经济社会持续稳定的发展。如何保障西部地区可持续发展,国内众多学者已从多种角度进行了研究。本文从西部地区生态环境法律保护为视角,着重研究西部地区可持续发展的生态环境法律保护问题,以期为西部实施可持续发展战略提供一点启迪。

关键词:西部地区;可持续发展;生态环境;法治


  可持续发展问题对人类生存与发展具有非常重要意义。西部地区是国家的生态屏障,其可持续发展问题,不仅关系到西部地区经济社会的顺利发展,而且关系到整个国家经济社会持续稳定的发展。可持续发展要求发展应具有公平性原则,体现为时间上的公平性与空间上的公平性。 而在我国要实现这种公平,就是要解决东西部地区发展的平衡问题,重点是破解制约西部地区可持续发展的主要障碍和“瓶颈”。

一、环境问题是制约西部地区可持续发展关键性因素

  有专家认为,当前制约西部地区可持续发展的主要因素有三个方面:贫困、人口增长、环境退化。西部地区自然环境脆弱而恶劣,人口相对过剩,经济、文化相对落后,贫困人口较多,从而形成环境退化—人口增长—贫困这样一种恶性循环。因此,西部地区要可持续发展,就必须走出恶性循环怪圈,打破环境与贫困、人口增长的恶性循环。如何打破这一怪圈呢?一是解决贫困问题。在解决贫困问题上,我国以往的扶贫战略是以经济政策扶持为主导,结果是生态失衡加剧,环境进一步恶化,用大量资金和管理投入换来的经济增长也常被无情的自然灾害夺走。 因此,通过扶贫打破恶性循环怪圈此路不通。二是人口问题。西部地区人口增长受国家计划生育的基本国策限制,已经取得了一定的成效,但并没有解决西部地区恶性循环问题,故此路也不通。三就是环境问题。西部地区是我国主要大江大河的发源地,是国土的腹地和屏障,其生态环境对于全国社会经济发展也至关重要。西部生态环境的显著特点就是环境问题突出,具体表现为:水土流失严重、沙漠化扩大、土壤退化、植被破坏、生物多样性减少,生态脆弱,生态状况总体呈恶化趋势。造成西部地区生态环境恶化的主要原因是不合理开发利用自然环境的人类活动,如对森林的过度开采、选择开垦对象不对、对水资源的利用不当等。笔者认为,破解西部地区恶性循环怪圈,最关键的是扼制环境退化,保护、改善西部地区脆弱的生态环境。因为只要生态环境恢复了,土地生产力提高了,土地承载人口率将会大大提高,人们的生活水平就会改善。从这个意义上讲,西部地区生态环境恢复和保护,对于西部地区可持续发展起着关键性的作用。

二、环境保护法律体系缺陷问题是西部地区可持续发展的主要障碍

  法律基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系的神经中枢,是法律体系的基础,是法律精神的实际体现,决定着法的统一性和稳定性。 在我国,由于环境法的基本原则及价值追求等环境法理的研究深度不够,导致环境法律制度分散、独立,环境法律原则体系缺乏法理和实践的双重合理性,是西部地区环境污染和破坏严重的趋势未能得到全面控制,局部反而恶化的又一重要原因,也是可持续发展的主要法律障碍,因此以可持续发展理论为基础,针对环境公益及其外部性、多样性、多元性等特点,构筑环境法的基本原则体系,并明确其价值追求极有必要。 注重对环境法律原则和基本原理的研究,利用原理上的突破来指导环境资源法律基本原则具体内容的改进和原则体系的革新,不仅有利于完善环境资源立法,深化环境法理论,促进可持续发展,指导环境公益的界定、确认、维护和分配,而且对切实有效地解决西部地区的环境问题有直接的理论和实践上的重要意义。

三、西部地区环境保护法律体系的重构

  随着我国西部大开发战略的深入推进,西部地区可能伴随的环境污染和生态破坏已成为严重问题。面对这种环境紧张状况,现行环境保护法律体系严重缺陷已够成加强西部地区可持续发展的环境法制的主要障碍和“瓶颈”因素。因此,全面进行针对西部地区特殊地域的环境资源保护立法,重构适应可持续发展要求的环境保护法律体系,是亟待解决的重要问题。
  20世纪90年代中期以来,环境法学界虽然在可持续发展观念指导下对环境法律原则及其体系的整合、改革和创新问题积极展开了多方面、多形式的研究,并已取得一些突破。但是,我国西部地区在开发过程中,政策优先、行为优先、缺乏配套法律法规的现象比比皆是,行为的先行性和立法的滞后性导致开发秩序的混乱,直接威胁到生态环境安全。所以,构建西部地区法律体系成为当务之急,应着手以下几个方面的立法:一是制定西部开发法。西部开发不仅关乎西部的发展,而且是牵系中华民族迈向二十一世纪的头等大事,因而开发西部的法律定位一定要高,以基本法律的形式由全国人大制定,可以视为开发西部的“宪法”,使西部开发有法可依、有章可循。二是西部环境资源法。我国目前已经初步建立了以《环境保护法》为基本法,以环境保护管理单项法律为内容的比较完善的环境与资源保护法律体系。西部作为长江、黄河发源地,重要性自不待言,恶劣的生态环境要求特事特办,专就西部的环境问题进行立法,特别加以保护,不但要保护自然资源,还要改善生态环境,防止工业污染,所以称为环境资源法。在立法模式上,应突破现有的环境法律监管体制,借鉴国内外环境保护的立法经验,进行超前立法。三是特定事项的单行立法。鉴于生态环境的系统性、综合性,对其管理保护应当突破行政区划的界限,按照生态区域的特性就特殊事项进行特殊立法,如《沙漠化防治法》、《长江源头保护法》、《黄河源头保护法》等,最终达到改善环境状况、提高环境质量的目的。四是地方性法规、规章和制度。法律在运用过程中会不断地出现一些新情况、新问题,要求有立法权的地方人大、政府、自治机关等部门因地制宜、在不违反法律的前提下制定适应实际情况的法规、规章和规范性文件,这也是西部环境保护法律体系的有机组成部分。

四、西部地区生态环境的法律保护

(一)加快体制改革,提高执法水平

  西部环境保护在构筑了较完善的法律体系后,重点任务是如何保证这些法律的贯彻实施。最充分地实现立法的宗旨是每个立法者的美好愿望,要不背离这个初衷,就要在执法体制、执法者的素质、执法监督等方面建立一种合理机制,确保最大限度的接近立法本旨。笔者对于该机制的初步设想如下:
1、理顺执法部门的权限。《环境保护法》第7条规定:“国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施统一监督管理,县级以上地方人民政府环境保护行政部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理;国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门分别在与自身业务相关的范围内对污染防治实施管理,县级以上人民政府的土地、矿产、林地、农业、水利行政部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。”环境监督除环境行政机关外已达13个,实行的是统管与分管相结合的多层次管理体制,执法主体林立,权力过于分散,责任不明,容易造成执法混乱、“大家都管其实谁也不管”的被动局面,使环境保护工作大打折扣。如果西部地区这一特殊地域再沿用这种模式,势必不利于环境保护,为此建议成立西部环境资源保护局,隶属于国家环保总局,打破行政区划的界限,减少行政执法障碍,削减其他相关部门的环境执法权,其权力由环境保护行政机关统一行使,使其具备综合的执法能力。
2、提高执法者的素质,建立一支高素质的执法队伍。执法水平的高低直接取决于执法者的素质,其品质、学识、对法的领悟能力都将影响执法效果。随着各项政策向西倾斜,必将吸引大批优秀人才尤其是大专院校毕业生进入西部,应当抓住这一有利时机,吸引优秀人才加入到环境执法队伍中来;要完善干部人事管理制度,实行竞聘上岗,大胆启用政治素质好、业务能力强、理论水平高的年轻干部,使其充实到领导工作岗位中来;要加强对现有执法队伍的培训,使其不断提高理论水平和业务能力;注意提高环境工作者的经济地位和社会地位,做到环境执法部门不仅能够吸引人,而且还可以留住人,最终促进执法质量的提高。
3、改变执法观念,采取灵活多样的执法手段。环境执法技术含量高,涉及领域广泛,所以要求在遵循传统执法模式的前提下,采取多种灵活的手段和方式指引和疏导人们的行为朝有利于环境保护的方向发展,既要减少公众的抵触情绪又要注重工作的实际效果,具体为:一是公众参与制度。环境是大家的环境,环境工作没有公众的参与是不可想象的,公众参与可以采取多种方式如设立环境保护热线电话、市长接待日、“环境保护”的报刊专栏、环境问卷调查等方式激发公众参与环境保护的热情,赋予居委会、村委会治保人员环境监督的权力,切实把环境工作落到实处。二是大力普及环境许可证制度。对影响环境的行为严格实施许可证制度,是环境预防保护的重要手段,起着其他方式不可替代的作用,尤其是在矿产资源开采方面。三是提高环境行政合同、行政指导在行政管理中的比重。环境行政合同、行政指导的强制力比其他方式要小,措施比较温和,民众易于接受且积极履行规定的内容,在西部环境状况恶劣、环境意识相对淡薄的情况下,采取这种方式无疑会提高工作的实际效果。四是加大环境执法力度。目前的环境执法部门几乎没有任何强制手段,这同工商、税务部门所享有的查封、扣压、冻结等强制措施相比,软弱了许多;且环境执法部门要同时受上级环境保护部门和同级人民政府的双重领导,其执法能力受到多种因素的干扰而大大减弱。因此,西部的环境保护要努力突破行政区划的限制,实行垂直领导,赋予执法部门更大的行政权力,如查封、扣压、冻结等权力;对领导考核实行环境责任一票否决制、不过环境关的领导工作定为不合格等,这些措施的采用都将对环境执法的实际效果产生深远的影响。五是加强对环境执法的监督。没有制约的权力必将导致腐败,这是一条亘古不变的真理,在赋予环境执法部门较大权力的同时,也应加大对其监督的力度。在遵循传统监督模式的同时,主要通过政务公开制度、听证制度、新闻舆论监督等方式增加行政执法的公开信和透明度,力求公正公平。西部人民环保素质相对较低,环保意识较差,认真贯彻政务公开制度,可以使公众对环保工作有一个清楚的认识;普及听证制度,可以起到教育相对人的作用;加大新闻宣传力度,可以普遍提高公众的环境意识,增加环境保护的自觉性,同时监督行政机关依法行政。这些方法应在西部环境保护工作中大力普及。
4、公正司法,力求社会公平。西部地域辽阔、资源丰富、民族众多、经济发展缓慢,这些特点给西部开发中的司法活动平添了许多障碍:辽阔的地域给违法者提供了广阔的活动空间以及逃避法律制裁的庇护所;丰富的自然资源使有些人的贪欲沟壑难添,非法采挖猎伐;民族众多会给别有用心的人利用民族问题煽动闹事;长期被贫困困扰的人们积极寻求致富途径而可能违法甚至犯罪;大量资金的流入使有些人难以洁身自好,伸手从中渔利等等。而遏制这些问题发生的有效手段之一就是司法机关应坚持公正司法,切实保护人民生命财产安全,具体到环境领域应当包括:
  一是环境刑事案件。新修订的《刑法》加大了对环境资源的保护力度,第六章第六节专门设立了破坏环境资源罪,共9个法条14个罪名,分别是:重大环境污染事故罪,非法处置进口固体废物罪,擅自进口固体废物罪,非法捕捞水产品罪,非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法占用耕地罪,非法采矿罪,破坏性采矿罪,非法采伐、毁坏珍贵树木罪,非法狩猎罪,滥发林木罪,非法收购盗伐、滥发林木罪等。丰富的自然资源是西部的有利条件之一,许多人都会在这方面做文章,不择手段牟取暴利,主要表现为:猎捕、杀害珍贵野生动物,采伐珍贵植物、矿藏等方面。对于环境刑事犯罪,公、检、法、司要密切配合,行动迅速,有效打击犯罪分子。自然资源遭到破坏,将是很难恢复或者是永久性不可恢复(如杀害珍贵野生动物的行为),这就要求司法机关行动迅速,出击有力,才能达到震慑犯罪分子的作用。要加大对司法部门的财政投入,使其有足够的人员和设备来适应环境保护领域对高新技术的要求;对于环境案件,公、检、法要优先办理,从立案、侦察到审判,要从快、从严、从重;要运用多种方式加大审判案件的影响力,以具体的事例教育公众,威慑犯罪分子。
  二是环境行政案件。依法保护环境,是西部开发的中心议题之一,环境行政主管部门责无旁贷,在实施管理职能时必然会产生大量的行政案件。这就要求人民法院在审理该类案件时应当及时、准确、合法,在必要的时候采取有效手段防止环境的进一步破坏。因为环境资源一旦被破坏,恢复起来有相当的难度,而不象其他行政案件,对造成的损失可以有较多的补救措施。同时,人民法院审理行政案件,实际上是对行政机关依法行政的一种监督,只要行政机关严格地按照法定条件办事,依法行政,便会在诉讼中立于不败之地。如前文所述,西部环境保护赋予了环境行政主管部门较大的权力,相应的,侵犯相对人合法权益的案件也会居于突出位置,法院的有效监督意义重大,主要应作到:(1)加强行政庭建设。目前,西部法院行政庭的力量普遍不足,设备落后,难以适应环境保护的实际需要,要从人员、设备等方面加以充实。(2)扩大受案范围。目前行政庭的受案范围主要集中在法律规定的侵犯人身权、财产权范围之内,西部的环境问题复杂,新问题会不断出现,因而,法院应当不断的扩大受案范围,尤其是侵犯公民环境权的行政案件,切实把环境保护落到实处。(3)依法监督环境行政部门的诉讼行为。行政案件,被告负举证责任,其证据只能在实施行政行为之前收集,未经法院许可,不得自行向原告收集证据。这一点是法院监督行政机关的有力手段之一,必须严格执行。要提高司法建议书的法律地位和作用,使法院的监督效果显著。
  三是环境民事案件。《民法通则》第124条规定:违反国家保护环境防治污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任;《环境保护法》第41条规定:造成环境污染危害的,有责任排除危害,并向直接受损害的单位和个人赔偿损失。需要指出的是,环境侵权属于特殊侵权范畴,应适用无过错责任原则。在开发西部的过程中,环境侵权案件会不断出现。有些污染源按照国家规定的标准排放污物,且交纳了相应的排污费,侵犯了他人合法权益的,不能因为合法排放而免除其民事责任,这就要求法院在审理此类案件时有较高的法律理论知识和环境保护知识。对于合同纠纷,主要是指有关环境工程的勘验、设计、施工纠纷,环保产品的生产、运输、销售纠纷,环境技术的开发、咨询、使用纠纷等。西部开发,环境保护是中心,有关环境的合同纠纷也必将在法院审理案件中占据相当位置。除诉讼之外,法院要严格保证判决、裁定的有效执行,目前“执行难”问题一直是困扰法院工作的一大顽症,损害了法律的尊严,对于环境执行案件,必须跳出“窠臼”,另辟“蹊径”,执行要狠、准、快,切实保障法律得到实施,维护法律尊严,保护已相当脆弱的生态环境。

参考文献:
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[2]沈宗灵主编:《法理学》,高等教育出版社1994年版,第42页
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[5] 王芳:《论西部地区的可持续发展问题》,宁夏党校学报 ,2002(1)
[6]王莉芳 侯普育,《西部地区生态环境与可持续发展研究》,http://www.gx-info.gov.cn 2007-7-10 11:16:17
[7] 崔军林:《法治基础浅论》,http://www.law-star.com/cac/25005325.htm


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