现阶段,我国植物人权利保护的相关问题越来越成为法学界关注的焦点。由于我国关于植物人的相关立法还处于空白状态,实践中产生的很多问题都在一定程度上陷入了无法可依的窘迫境地。
关于“植物人”这一概念,目前尚无明确的法学定义。从医学角度讲,“植物人”即指病患的一种“持续性植物状态”。这种“持续性植物状态”可能是暂时的,也可能是永久的。
植物人的法律人格认定
一、植物人的民事主体地位。我国《民法通则》第9条规定公民的民事权利能力始于出生,终于死亡。无论死亡的判断标准为心脏死亡还是“脑死亡说”,“持续性植物状态”与死亡状态都存在明显的区别。
首先,植物人不同于心脏死亡；心脏死亡表现为为自主呼吸消失,心脏停止跳动,血压为零,是人的生命迹象的彻底消失。而植物人是表现出特殊生命体征的活体,其仍保有自主呼吸和心跳,仍然存在新陈代谢。其次,植物人也不同于脑死亡；脑死亡是指包括脑干在内的全脑功能丧失的不可逆转的状态,它表现为超过12小时的对环境失去一切反应,自主呼吸消失,脑电图平直,个体死亡已经发生且不可避免。最后,虽然随着时间推移,植物人的意识恢复可能性逐渐降低,但仍不能完全排除其恢复意识的可能性,这是“持续性植物状态”与死亡状态最根本的区别所在。
因此可以说,植物人仍是处于生存之际的自然人,那么植物人就应该是民法意义上的“人”,具有民事权利能力。
二、植物人的民事行为能力。众所周知,植物人欠缺意识能力:其不能辨别自己的行为,没有预见能力、判断能力和自我保护能力,因此更无法以自身独立的行为享有民事权利,承担民事义务。由此观之,植物人为民事行为能力障碍人无疑。
《民法通则》第12、13条规定了限制民事行为能力人和无民事行为能力人的几种情形。实际上,从民事行为能力受限制程度衡量,植物人与完全不能辨认自己行为的精神病人等同,都不具备任何民事行为能力。但《民法通则》中只规定了不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人为无民事行为能力人。又因植物人在病理本质上不同于“痴呆人”,无法将其列入“精神病人”一类。因此笔者认为,在立法修订时,有必要单独将植物人纳入到无民事行为能力人范畴中予以保护。
关于植物人的监护制度
现行民法通则仅用三个条文对监护做了原则规定,其他法律也只有零星规定,未形成完整的监护制度,再加上植物人监护有其特殊性,我们目前的监护制度根本无法为植物人群体的民事权利提供充分周全的保护。在这种情况下,我们势必要慎重思考,再对现行的监护制度进行重构。
首先,我国应借鉴法国、德国和日本等大陆法系国家的做法,引入意定监护制度。所谓意定监护制度,是指年满18周岁的成年人,在本人具有完全的意思能力时,依自己的意愿选任监护人,并与之订立委托监护合同,由本人将自己的监护事务的全部或部分医疗、护理、雇佣、消费、住房等委任与受任人(监护人),并授予其必要的代理权限。该制度是人类社会老龄化问题催生出的新的监护类型,它符合现代民法尊重主体意思自治的理念,能够更好地解决成年监护制度中监护人选任的适当性问题。这样的监护人选定制度,既涵盖了老年人监护人选任问题,也为植物人行为能力之补正提供了有效的解决模式。
其次,以法定监护和指定监护作为意定监护之补充。在我国目前的法制环境和植物人的特殊情况下,仅仅依靠意定监护来保护植物人的民事权利是远远不够的。此时,法定监护和指定监护即凸显了其重大的意义。在植物人未订立意定监护合同的情况下,当事人可依据《民法通则》第17条规定确定权利义务关系,解决植物人监护人选任问题。
第三,鉴于现行无民事行为能力和限制民事行为能力宣告制度存在诸多问题,为周全地保护包括植物人在内的无民事行为能力人的民事权益,我们应改行个案审查的制度。
法国、德国等国家均已废除原有的禁治产和准禁治产宣告制度,采个案审查的方式,在个案中通过案发时实际情况衡量本人是否具有意思能力来判断其是否具有行为能力,这一做法能更充分地维护植物人本人的利益,值得我国借鉴采纳。
最后,设立监护监督人制度。为了更全面地维护植物人的民事权益,我们可以将监护监督人制度应用于包括意定、法定和指定监护在内的整个成年监护制度中。至于监护监督人的选择,处于植物人合法权益最大化的考虑,应以植物人的近亲属为宜。
《锦州市国家公务员行政效能投诉处理暂行办法》实施细则
辽宁省锦州市人民政府办公室
关于印发《锦州市国家公务员行政效能投诉处理暂行办法实施细则》的通知
锦政办发〔2005〕117号
各县（市）区人民政府，市政府各部门，中省直各单位：
《锦州市国家公务员行政效能投诉处理暂行办法实施细则》已经2005年7月4日市政府第四次市长办公例会讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○五年七月十三日
《锦州市国家公务员行政效能投诉处理暂行办法》实施细则
第一条为加强公务员队伍建设，加大对行政效能投诉问题的处理力度，优化经济建设软环境，依据《锦州市国家公务员行政效能投诉处理暂行办法》的规定，制定本实施细则。
第二条本实施细则适用于全市各级政府部门、国家和省垂直管理部门、依照公务员管理的部门、单位及其工作人员。
第三条对执行公务不文明等行政行为，按以下规定界定并处理：
1.衣冠不整，语言粗俗，工作时有酗酒、娱乐、嬉闹、上网聊天等行为，视为执行公务不文明。
2.对服务对象不予理睬、接待时态度冷漠或将其拒之门外的，视为态度生冷、蛮横粗暴。
3.辱骂、使用暴力撕扯推搡服务对象的视为打骂群众。
有本条第1、2款行为被投诉一次且属实的，予以批评教育；两次的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；三次以上的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次。
有本条第三款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。
连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。
第四条对不履行岗位职责等行政行为，按以下规定界定并处理：
1.面向社会设立的举报、投诉、监督、服务等公开电话，工作日内较长时间无人接听；面向社会直接受理业务的“窗口”单位，工作日内出现较长时间空岗；对服务对象提出的明显属于受理范围的事项不受理，或者对服务对象提出的问题不认真解答或推拖搪塞的，均视为不认真履行岗位职责。
2.对属于本人职责范围的事项未及时办理，对涉及其他内设部门的事项未及时协助办理，对涉及外单位的事项未及时主动协调，本单位事项办结后未及时移交其他单位的，均视为办事推诿扯皮、敷衍塞责。
3.对符合政策规定应该马上办理的事项不及时办理，或在办理过程中附加各种额外条件，有意拖延、挑剔服务对象，视为有意刁难。
4.对未向服务对象一次性告知相关的办理依据程序和要求等应告知内容的，未一次性告知办理事项的手续是否完整、齐全的，对符合规定、手续齐全、在规定时限内应办结而未办结的，视为办事效率低下。
有本条前4款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。
第五条违反政策规定，不按收费标准收取费用，随意下达处罚单，随意向企事业单位及当事人摊派各种费用，均视为乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派。
有本条款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。二○○六年一月一日以后，按《国家公务员法》第十三章第八十三条第一、四款规定，予以辞退。
第六条对符合法律、法规和政策规定的事项，无正当理由在规定时限内不予答复或拖延办理时限的，视为无正当理由对符合法律、法规和政策规定的事项不能在规定时限内办结。
有本条款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。
第七条没有按政务公开要求办理相关事项，对应履行承诺和告知的义务没有履行，使行政管理相对人的合法权益受到损害的，视为违反政务公开规定，不履行公开承诺和告知义务，损害行政管理相对人的权益。
有本条款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。
第八条对办理同类事项的不同服务对象未同等对待，对应当处罚的违法违章事项未按要求处罚，以及利用职权提供便利的，视为利用职权，故意纵容或者庇护不正当竞争。
有本条款行为被投诉一次且属实的，在本单位范围内通报批评，予以诫勉，年度考核不能确定为优秀等次；两次的，调整工作岗位，年度考核确定为不称职等次；三次以上的，待岗学习一年，年度考核确定为不称职等次，一年后经考核合格，可以重新上岗。连续两年在年度考核中被确定为不称职等次的和待岗期满重新上岗后再次被投诉且属实的，按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退。
第九条市投诉办公室分拨给有关部门或单位处理的投诉事项，要在规定的时限内办结完毕。对有关部门或单位一次未落实或无正当理由未向投诉办公室说明推延办理时限的，在全市范围内予以通报批评；两次未落实的，该部门或单位的主要领导在年度考核中不能评为优秀等次；三次以上的，取消该部门或单位年度政绩考核优秀单位和先进单位参评资格。
第十条对于因行政效能问题年被投诉累计10人次以上且属实的，停发该部门或单位所有成员当年6个月政绩考核奖金。
第十一条国家公务员因行政效能问题和本实施细则规定行为被投诉且属实的，由主管部门对其进行批评教育、通报批评、诫勉、调整工作岗位；对其进行年度考核不能确定为优秀等次或确定为不称职等次等的处理，须报市人事局备案；对其进行待岗和辞退等的处理，须报市人事局审核。对违反《锦州市行政效能监察暂行办法》规定的行为，由市监察局进行处理。
第十二条上述条款中有按《国家公务员暂行条例》第十四章第七十四条第一、五款规定，予以辞退的，执行至2005年12月31日，2006年1月1日以后，按《国家公务员法》第十三章第八十三条第一、四款规定执行。
第十三条本实施细则由市国家公务员行政效能投诉工作领导小组办公室负责解释。
第十四条本实施细则自发布之日起施行。
