最高人民法院研究室关于管辖不当的案件再审时应否依照第一审程序审判问题的电话答复

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江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发盐城市规范性文件制定程序办法的通知

盐政发[2006]098号


各县(市、区)人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
　　现将《盐城市规范性文件制定程序办法》印发给你们，希认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
盐城市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二〇〇六年三月三十一日


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　盐城市规范性文件制定程序办法
　　第一章总则
　　第一条为了规范规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《规章制定程序条例》和《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，制定本办法。
　　第二条本办法所称规范性文件，是指市及县(市、区)人民政府按照法定权限和程序制定的具有普遍约束力的决定、命令等。
　　第三条规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释备案、监督管理等，适用本办法。
　　第四条制定规范性文件，应当遵循下列原则：
　　(一)国家法制统一原则；
　　(二)依照法定职权和程序制定原则；
　　(三)职权与责任相一致原则；
　　(四)维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
　　(五)保障行政机关依法行使职权原则；
　　(六)符合本地实际原则。
　　第五条规范性文件的名称一般称“决定”、“规定”、“办法”、“意见”等，但不得称为“条例”。
　　规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
　　第六条市、县(市、区)政府法制机构依法承担本级政府规范性文件的制定审核工作，主要职责是：
　　(一)规范性文件的立项审核；
　　(二)拟定规范性文件制定计划并组织实施；
　　(三)组织涉及重大改革、发展、稳定措施或者涉及多个管理部门的规范性文件起草；
　　(四)规范性文件制定过程中的审查、协调；
　　(五)具体负责规范性文件的解释；
　　(六)组织规范性文件起草人员的培训；
　　(七)负责规范性文件的备案审查；
　　(八)组织规范性文件实施情况的评估；
　　(九)其他与制定规范性文件有关的事项。
　　第二章立项
　　第七条市、县(市、区)政府所属工作部门或者下级政府认为需要制定规范性文件的，应当向市、县(市、区)政府报请立项。
　　公民、法人或者其他组织也可以提出制定规范性文件的建议，政府法制机构应当认真研究，提出意见报本级政府决定。
　　第八条报送制定规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
　　第九条市、县(市、区)政府法制机构应当对制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟定年度规范性文件制定工作计划，报本级政府批准后执行。
　　年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间和责任人等。
　　第十条市、县(市、区)政府及其所属工作部门应当加强对执行年度规范性文件制定工作计划的领导。对列入年度规范性文件制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报本级政府决定。
　　计划内规范性文件在规定时间内不能报送计划项目的，起草单位应当提出书面报告，说明情况和理由，经政府法制机构审核后，报送本级人民政府。
　　第十一条因发生重大灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经政府负责人批准，可以简化制定程序。
　　第三章起草
　　第十二条规范性文件由市、县(市、区)政府组织起草。
　　可以确定由一个部门具体负责起草工作或者由几个相关部门共同负责起草工作，也可以确定由政府法制机构起草或者组织起草。
　　起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
　　第十三条起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面或通过报纸、网站及开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
　　第十四条起草的规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：
　　(一)听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的10日前公布听证会的时间、地点和内容；
　　(二)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规范性文件，有权提问和发表意见；
　　(三)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
　　(四)起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规范性文件在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
　　第十五条起草的规范性文件，涉及本级政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位在文件送审稿送审前应当先征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商仍不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
　　第十六条起草单位应当按照规范性文件制定工作计划规定的时间，将规范性文件送审稿及其说明、对规范性文件送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。
　　报送审查的规范性文件送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规范性文件送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
　　规范性文件送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。
　　有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告和相关法律、法规、规章等文件资料。
　　第四章审查
　　第十七条未经政府法制机构审查的规范性文件草案，不得直接报送政府领导签发。
　　政府法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：
　　(一)是否符合本办法第四条、第五条的规定；
　　(二)是否与有关规范性文件协调、衔接；
　　(三)是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；
　　(四)是否符合立法技术要求；
　　(五)需要审查的其他内容。
　　第十八条规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构可以缓办或者退回起草单位：
　　(一)制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
　　(二)有关机构或者部门对规范性文件送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；
　　(三)上报送审稿不符合本办法第十六条规定的。
　　第十九条政府法制机构可以根据需要将规范性文件送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关部门征求意见。征求意见的期限一般为一周。被征求意见的部门应当在规定期限内回复。逾期不回复的，视为同意。
　　第二十条政府法制机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题，进行调查研究。起草单位应当协助政府法制机构进行调查研究。
　　第二十一条规范性文件送审稿涉及重大问题的，政府法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
　　第二十二条规范性文件送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，政府法制机构经本级政府批准可以会同起草单位向社会公布，也可以举行听证会。
　　举行听证会的，应当依照本办法第十四条规定的程序组织。
　　第二十三条有关部门对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，政府法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和政府法制机构的意见上报本级政府决定。
　　第二十四条政府法制机构应当对规范性文件送审稿提出法律审核意见。
　　审核意见一般包括下列内容：
　　(一)是否具有制定的必要性和可行性；
　　(二)是否超越制定机关法定的职权范围；
　　(三)是否符合本办法第四条、第五条的规定；
　　(四)是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
　　(五)是否征求相关机关、组织和管理相对人的意见；
　　(六)是否对重大分歧意见进行协调；
　　(七)其他需要审核的内容。
　　第五章决定和公布
　　第二十五条经审核的规范性文件草案应提交本级政府常务会议讨论决定或者由政府领导审定签发。
　　第二十六条规范性文件以政府文件或以政府办公室文件形式公布施行。
　　第二十七条规范性文件签署公布后，应在本级政府公报、本行政区域范围内公开发行的报纸上及时刊登。也可以通过政府网站、电视、公告栏等向社会公布。
　　在政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。
　　第二十八条规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
　　第六章解释与备案
　　第二十九条规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。
　　规范性文件具体应用中的问题可以由起草部门负责解释。
　　有下列情况之一的，由政府法制机构负责解释：
　　(一)规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
　　(二)规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。
　　第三十条规范性文件应当自公布之日起30日内，由政府法制机构依照规定向有关机关备案。
　　第三十一条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，可以向本级或上级政府书面提出审查的建议，由政府法制机构研究处理。
　　第七章监督管理
　　第三十二条政府法制机构负责对所辖行政区域内从事规范性文件起草工作的人员进行有关立法知识和技术的培训。
　　第三十三条规范性文件实施后，政府法制机构应当对规范性文件的实施情况进行监督检查。监督检查由政府法制机构单独组织或者会同有关部门共同组织。
　　第三十四条市、县(市、区)政府及其工作部门应当将规范性文件制定工作作为依法行政的重要内容列入行政执法责任制和评议考核制之中。
　　规范性文件实施一周年后，负责实施的主管部门应对规范性文件的执行情况进行评估，并报告本级政府。政府法制机构也可以组织对有关规范性文件执行情况进行评估。
　　第三十五条违反本办法制定规范性文件的，由上级政府或本级政府责令限期改正；情节严重、造成不良影响的，给予通报批评，对单位负责人和直接责任人员依法给予行政处分。
　　第八章附则
　　第三十六条市、县(市、区)人民政府应当经常对规范性文件进行清理，发现与新公布的法律、法规、规章的规定不一致的，或者与法律、法规、规章和上级文件相抵触的，应当及时修改或者废止。
修改、废止规范性文件的程序，参照本办法的有关规定执行。
　　第三十七条编辑出版正式版本的规范性文件汇编，由政府法制机构负责。
　　第三十八条市、县(市、区)人民政府工作部门和乡(镇)人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本办法规定的程序执行，并按规定报送政府法制机构备案。
　　第三十九条本办法自公布之日起施行。盐城市人民政府1992年12月21日发布的《盐城市人民政府行政措施制定工作程序的规定》(盐政发〔1992〕279号)同时废止。本市过去有关文件规定与本办法不一致的， 以本办法为准。

行政执法效能评议指标体系与方法研究

吕振军

内容摘要：
行政执法是实现政府职能的基本手段之一，行政执法效果关乎建设法治政府的成败。明确行政执法效果评议的主要内容，建立科学的评议指标，总结并改进评议方法，对于行政机关客观评价其行政执法行为的社会效果，推进政府法治建设的有序进行具有非常重要的意义。
关键词：行政执法 效果评议 指标 方法

中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essential qualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度(validity)和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-item scales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。

序号 一级指标 二级指标 三级指标 量化分
1 了解度 对行政执法依据的了解度 对执法依据名称的了解度 2
2 对执法依据的形式渊源的了解度 1
3 对行政执法主体的了解度 1
4 对行政执法程序的了解度 对行政执法各种期限的了解度 2
5 对行政执法过程中程序性权利的了解度 2
6 对行政执法实体内容的了解度 1
7 认可度 对行政执法主体是否适格的认可度 行政执法主体是否适格 1
8 行政执法人员是否持证上岗 1
9 对行政执法适用依据是否恰当的认可度 1
10 对行政执法的事实依据是否清楚的认可度 事实是否清楚 1
11 证据是否确凿 1
12 对行政执法是否依程序作出的认可度 违反法定程序 3
13 滥用行政执法权力 3
14 满意度 对执法人员语言及态度的满意度 语言是否规范、文明 1
15 态度是否端正 1
16 对执法人员自由裁量的满意度 行政执法的自由裁量是否合理 3
17 行政执法人员执法过程中是否采纳了
当事人合法、合理的意见 1
18 对执法公平性的满意度 同样情形下执法人员是否采用了同样的执法尺度 2
19 对执法效率的满意度 行政执法是否及时 1
20 对执法依据更新及时与否的满意度 执法依据更新的及时性 3
21 执法依据公开方式渠道的多样化 1
22 信访、复议提起率 2
23 行政诉讼败诉率 3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。