关于加强我省外事工作集中统一领导问题的若干规定

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河北省人民政府


河北省旅游区旅游点导游人员管理办法

(2002年2月28日河北省人民政府第51次常务会议通过 2002年3月18日河北省人民政府令〔2002〕第5号公布 自2002年5月1日起施行)




第一条为规范旅游区、旅游点(以下简称旅游区)导游讲解活动，维护旅游者和导游人员的合法权益，根据国务院《导游人员管理条例》和《河北省旅游业管理条例》以及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法所称旅游区，是指经县级以上行政管理部门批准成立，设有专门管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施，开展旅游经营活动的场所。

本办法所称旅游区导游人员，是指依照本办法的规定取得旅游区导游证，受旅游区管理机构委派，为旅游者提供向导、讲解服务的人员。

第三条凡在本省行政区域内从事旅游区导游讲解活动，适用本办法。

第四条县级以上旅游行政管理部门负责本办法的实施。

建设、林业、宗教、文物等部门应当依照各自职责范围，配合旅游行政管理部门做好旅游区导游人员的管理工作。

第五条申请从事旅游区导游讲解活动的人员，须经旅游区管理机构推荐，参加全省统一组织考试，并取得旅游区导游证后，方可从事旅游区导游讲解活动。

旅游区导游人员的考试由省旅游行政管理部门统一组织，由设区的市旅游行政管理部门会同相关部门实施。

博物馆、纪念馆及文物开放单位的讲解人员，其资格认证按现行规定执行。

第六条从事旅游区导游讲解活动的人员，应当具备下列条件：

(一)具有高级中学、中等专业学校及其同等以上学历；

(二)具有适应旅游区导游讲解需要的基本知识和语言表达能力；

(三)身体健康。

第七条申请从事旅游区导游讲解活动的人员，经考试合格的，所在地设区的市旅游行政管理部门应当在十五个工作日内，向其核发旅游区导游证。

旅游区导游证由省旅游行政管理部门统一制作。

旅游区导游证在本旅游区有效，不得转借、涂改和伪造。

第八条旅游区导游证有效期为三年。有效期满后继续从事旅游区导游讲解活动的，应当在有效期满前九十日向所在地设区的市旅游行政管理部门办理换发旅游区导游证手续。

第九条旅游区管理机构应当为旅游者提供优质服务，不得干涉旅行社导游人员的正常业务，不得强迫旅行社或者旅游者聘请旅游区导游人员进行导游讲解服务。

第十条旅游区导游人员进行导游讲解活动，必须经旅游区管理机构委派，佩戴旅游区导游证，在本旅游区范围内进行导游讲解活动，并服从旅游行政管理部门的监督和检查。

旅游区导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务。

第十一条旅游区导游人员应当严格执行国家《导游服务质量标准》，遵守职业道德，着装整齐，礼貌待人，尊重旅游者的宗教信仰、民族风俗和生活习惯。

第十二条旅游区导游人员应当严格按照规定的参观游览项目安排旅游者的参观游览活动，不得擅自增加、减少游览项目或者中止导游讲解活动。

第十三条旅游区导游人员进行导游讲解活动时，应当自觉维护国家利益和民族尊严。导游讲解应当使用规范的导游词，不得掺杂封建迷信和低级庸俗等内容。

第十四条旅游区导游人员在引导旅游者参观游览过程中，应当就可能发生危及旅游者人身、财物安全的情况，向旅游者做出真实说明和明确警示，并采取防止危害发生的措施。对参观游览过程中发生的意外伤害事故，应当积极参与救助。

第十五条旅游区导游人员在导游讲解活动中，不得欺骗、胁迫或者与其他旅游经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费，不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费。

第十六条旅游区导游人员进行导游讲解活动时，其人格尊严应当受到尊重。

旅游区导游人员有权拒绝旅游者提出的侮辱其人格尊严或者违反其职业道德的不合理要求。

第十七条旅游者对旅游区导游人员违反本办法规定的行为，有权向旅游区管理机构或者旅游行政管理部门进行投诉。

旅游区管理机构和旅游行政管理部门应当对旅游者的投诉及时进行处理。

第十八条违反本办法第七条第三款规定的，由县级以上旅游行政管理部门收缴其非法证件，没收其违法所得，并处违法所得三倍以下的罚款，但最高不得超过三万元。

第十九条违反本办法第九条规定的，由县级以上旅游行政管理部门责令改正。逾期不改正的，给予通报批评。

第二十条违反本办法第十、十二、十三条规定的，由县级以上旅游行政管理部门责令改正，暂扣其旅游区导游证三至六个月，并处五百元以上一千元以下罚款。

第二十一条旅游行政管理部门工作人员滥用职权、徇私舞弊的，视情节轻重，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十三条本办法自2002年5月1日起施行。


宪政建设的民法基础：机关法人制度

欧锦雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

内容提要：我国的宪政体制是在中国共产党领导下立法权、行政权和司法权相对独立及一定程度的相互制衡，同时兼有政治协商的民主政治体制。宪法赋予了各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院重大的国家权力或民主权利，因此，这些国家机关和政协组织是我国宪政建设的主要力量。机关法人制度要求各国家机关具有自己相对独立的财产，这独立财产，既是机关法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们相对独立地行使宪法职权的物质基础。完善的机关法人制度可以使我国各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院能充分履行宪法所赋予的各项权力或权利，从而保证我国的宪政体制的最终实现。我国未来的民法典确需建立完善的机关法人制度，因为机关法人制度是我国宪政建设的民法基础。
关键词：机关、法人制度、宪政、建设、民法。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

（一）
近年来，广西某市政府在行政事业性资产的运作方式上采取了惊人的创举。该市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼、土地使用权等国有固定资产全部收归市政府，之后，由市政府将这些行政事业单位的二十多亿元国有固定资产作为市政府的出资交由其成立的WN公司统一拥有产权、集中管理运营。今后，该市属各行政事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无产权。据了解，该市党委、政府、人大、政协、法院、检察院的办公大楼、土地使用权等国有资产也被全部交给WN公司并由其拥有统一产权；为了迫使这些机关将办公大楼、土地使权交出来，市政府规定，凡不交出者，又暂不给予财政拨款；WN公司的下一目标是成为上市公司，上市筹措资金。在惊闻如此釜底抽薪的国家机关资产运作方式后，我愈加觉得问题的严重，这种做法不但了破坏机关法人制度，而且动摇了宪政的根基，妨碍了宪政建设，如果任由这种国家机关资产运作模式在全国泛滥，后果不堪设想。为此，有必要从宪政建设的角度探讨机关法人制度。笔者撰写本文的目的在于：呼唤人们尊重机关法人制度、关注机关法人制度，并希望我们的党政官员树立牢固的宪政理念，重视宪政建设。
（二）
宪政是指建立在宪法基础上的民主政治。它是立宪、修宪以及实现宪法的民主政治活动。现代政治文明是宪政文明，而宪政文明要求：国家应具有完善的宪法制度；宪法具有至尊的地位，立法、司法、行政执法等国家机关的活动应严格遵守宪法，正确履行各自的、宪法所确定的职责，确保宪法制度的实现，维护人民的宪法权利；宪法至上的理念深入人心。宪政建设就是为了实现宪政文明所进行的各种活动。
我国的宪政体制是在中国共产党领导下立法权、行政权和司法权三权相对独立及一定程度的相互制衡，同时兼有政治协商的民主政治体制。宪法赋予了各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院具有重大的国家权力或民主权利，因此，这些国家机关和政协组织是我国宪政建设的主要力量。我国的宪政体制是具有中国特色的、较为科学的政治体制，它能否在现实中实现并较好地发挥效能，这关系到我国宪政建设的成败，同时会影响我国社会和经济建设能否持久地、稳定地发展。而我国宪法所确立的宪政体制能否最终实现，这要看我国各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院能否充分履行宪法所赋予的各项权力或权利。由于我国宪法所规定的这些权力或权利较为原则，宪法中又没有规定具体的强制措施来保证实行，因此，这些权力或权利的实现还需其他法律所规定的各种制度作保障。
宪法是刑法、民法、诉讼法等部门法律的母法。刑法、民法等部门法的创制必须以宪法为法律依据，与宪法抵触者无效。宪法所确立的宪政体制、经济体制和公民的权利，需要通过各部门法的制定和实施来保证实现，因为我国宪法并无惩罚违宪行为的制裁方法，各部门法则均规定有违法的法律责任及强制方法，而各部门法为了使宪法得以实现，从各自角度将宪法规范内容细化，并规定了保证其实现的措施，各部门法相互协调，相互作用，共同构建了宪法大宪章得以实现的、具体的法律规范网络。
民法是以宪法为根据而制定的、调整平等主体财产关系和人身非财产关系的法律规范。宪法是产生民法的母法，而民法对宪法具有反作用，完善的民法将在一定范围内可以促进宪政体制和公民权利的实现，反之，疏漏的、失当的民法将在一定范围内妨碍宪政的发展和公民权利的实现。前文提到，我国宪法确立的民主政治框架是在中国共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立及一定程度的相互制约、同时兼有政治协商的宪政体制。立法、行政和司法三机关具有各自不同的职权，政协则具有民主职能。立法机关享有立法权、任免权、监督权，行政机关具有行政管理权，司法机关具有司法独立权，而政协具有民主权。立法、行政和司法三机关在中国共产党的领导、协调下各自独立履行自己的职责和职权，并相互制衡，加上充分发挥政协的民主职能，从而可以使我国宪政体制及时、高效而廉洁的运作。
各国家机关职责不同，在运作中要有相对独立性才能保证其公正廉明，实事求是，而各国家机关在运作中要具有相对独立性，就必须具有相对独立的物质基础。其办公经费、办公场所、工作人员的薪金等物质财产应具有相对独立性，不应受制于其他机关或企业，否则，各国家机关在履行职责时，将难以作到公正廉明。在广西某市的国家机关资产运作模式下，市党委、市政府、人大、政协、法院、检察院的办公场所，工作人员的福利几乎完成受制于WN公司，而WN公司由市政府直接领导，这实际上是市党委、人大、政协、法院、检察院在物质上完全受制于市政府，既然如此，在中国共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立、相互制约及政治协商的格局不可能实际形成，立法机关的立法权、监督权、任免权难以充分行使，司法将无法独立，党的领导将无法较好地实现，政协的民主职能也较难发挥。若有朝一日，WN公司不幸破产，该市党政机关将无立足之地，其立法权、行政权和司法权将难以实行，从而妨害宪政建设。
（三）
法人制度是人类法律发展中的重要法律成果，它也是我国民法所确立的一项重要制度。在经济领域中，法人制度起到降低投资风险、鼓励投资、保证交易安全等方面的作用。民法所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关法人制度的建立，既可以使各级机关成为一个独立民事主体而从事必要的民事活动，也并可使整个国家机关体系降低交易的风险，更重要的是，它可以保障各种各级机关能较好地、独立地履行宪法赋予的职责，使各自的活动做到公正廉明。因为机关法人制度的确立要求各机关须具备法人的基本条件，其中最基本的条件就是具有自己独立的财产，这独立财产，既是机关法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们承担民事责任、行政责任的物质基础，更是它们独立行使宪法职权的物质基础。可见，机关法人制度的建立对共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立、相互制约以及充分发挥政协组织职能具有重要的作用。可以说，机关法人制度是我国宪政建设的民法基础。
然而，为了解决各机关工作人员收入不平衡以及财政困境或危机等问题，有的地方政府（主要指广西某市政府，据悉有的地方政府正在跃跃欲试）将目标锁定各类机关的办公大楼、土地使用权等国有固定资产，想通过盘活这些资产使国有资产保值、增值及解决公务员收入不平衡的问题，为此，这些地方政府不但将其管辖下所有局委，事业单位的所有不动产收归政府，而且将本级党委、人大、政协、法院、检察院等国家机关的办公大楼、土地使用权等不动产完全无偿剥离，收归政府，并将所有国有固定资产（包括地方政府办公楼、土地使用权）作为政府出资划归一公司，并由该公司统一拥有产权而经营管理，各机关为了获得办公场所的使用权还需从财政获得款项，向该公司支付租金，各机关工作人员的福利费则由该公司支付。该公司则通过将这些不动产进行抵押（规避《担保法》第37条）或其他经营活动来获取巨额的城市建设资金或暂时解决其财政困境或危机。这些地方政府混淆了“政府资产”和“国有资产”的概念，将党委、人大、法院、检察院作为法人而拥有产权的办公大楼、土地使用权等国有资产，认为均是地方政府的资产。其实，党政等各国家机关的资产均为国家所有，但是，各自作为独立法人享有各自资产的产权，当然，这些国有资产的所有权归国家，并应由国有资产管理部门监督管理。这些地方政府完全无偿剥离党委、人大、政协、法院、检察院的法人资产的做法，实际上是对机关法人制度的破坏，是行政权侵犯法人制度。它不但增加了国有固定资产的风险，而且妨碍了党委、人大、政协、法院、检察院，甚至政府各部门相对独立地、公正地行使宪法所赋予的职权，因为这些机关在物质条件上将处处受制于该公司或该政府，此外，若统一拥有国家机关资产的公司破产，或地方政府以其名义大量借外债而无法偿还，其他机关将可能因无办公大楼而无法运转。可见，这一做法妨碍了宪政建设。由此看来，机关法人制度在宪政建设中是何等的重要！
有的民法专家认为，地方政府可以随时无偿剥夺党委、人大、政协、法院、检察院的办公大楼、土地使用权等国有资产，这做法并不违法，因为这些资产原本就属于地方政府。在他们的眼里，机关法人制度似乎是可有可无的，或是可以随意践踏的。连民法专家都如此漠视机关法人制度，看来，宪政建设任重而道远！
（四）
完善的机关法人制度可以使各级政府、人大、政协、法院、检察院等机关在党委的领导下相对独立地行使各自的职权、履行各自的职责，它是宪政建设的民法基础，是保证我国社会和经济持久、稳定发展的民法制度。目前，我国《民法通则》已规定有机关法人制度，但是，属于机关法人制度的独有条款仅有一款，即第50条第一款，它是这样规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”机关法人的成立条件应按一般法人条件确定，其独立资产包括国家拨给的办公经费及国家专项拨款建立的办公大楼及划拨的土地使用权等，这是机关法人制度实有之义。但是，由于现行《民法通则》中属于机关法人制度的独有条款仅有一款，而且这一条款相当简陋，一些地方政府即是乘现有机关法人制度不完善之机公然破坏机关法人制度，而其同级的党委、人大、政协、法院、检察院以及政府管辖下的各单位在交出其办公大楼、土地使用权等国有固定资产时，也因机关法人制度的不明确、不完善而感到万般无奈。机关法人制度尚有诸多问题需要立法完善，比如，机关法人的资格问题、机关法人的种类、层次问题、各机关法人独立资产的范围问题、各机关法人对这些独立资产的权利和义务问题、上级机关对下级机关的独立资产有何权利的问题、各级机关的独立资产可否经营、可否划拨、转让、出租的问题，等等。当前，我国正在酝酿制定民法典，从2002年12月23日草拟的《民法典（草案）》来看，它对机关法人制度并未予以足够重视，仅草拟廖廖两条。目前，关于机关法人制度的问题，我国民事立法存在许多盲点，在理论上也具有许多空白，这有待于立法者和理论工作者进一步深入研究。我国未来的民法典确需建立完善的机关法人制度！这是确保正常民事活动顺利开展的需要，更是宪政建设的需要！

参考文献：
1、李东红：《“威宁模式”涉嫌违法？》《广西政法报》2003年10月30日第3版。
2、欧锦雄：《法人制度的尴尬》，《法制日报》，2003年9月15日第5版。
3、周志华：《关于威宁改革模式的若干思考》《经济与社会发展》2003年第12期。
4、王利明等：《民法新论》中国政法大学出版社，1988年7月第1版。
5、《中华人民共和国民法通则》1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过。

作者简介：欧锦雄，男，1964年出生，广西玉林市人，广西政法管理干部学院教授。